中国城市化网站:二元结构转换中非城市化道路反思

　　从农业剩余劳动力转移的特点来分析，改革开放以来我国的二元结构转换，实际上是走了一条非城市化道路。农村工业的发展和“民工潮”的出现，转移了2亿左右的农业剩余劳动力，为加速二元结构转换做出了历史性贡献，但这条非城市化道路也引发了诸多矛盾与问题。要进一步推进我国二元结构转换，必须加速城市化进程，实现工业化、城市化和农业现代化相互促进、协调发展的良性循环。

一、我国二元结构转换的非城市化道路及其成因

根据发展经济学的二元结构模式，二元结构转换的核心问题是农业剩余劳动力转移问题，发展中国家的二元结构转换过程，就是农业剩余劳动力向城市非农产业转移的过程。这一模式客观地反映了世界各国工业化过程的一般规律。大多数国家的二元结构转换都是通过农业剩余劳动力向城市非农产业转移来实现的，其结构转换中农业劳动力向非农产业转移和人口向城市迁移是同一过程。因此，二元结构转换过程实际上也是一个国家的工业化与人口城市化的发展过程。

我国的二元结构转换与发展经济学所描述的，通过城市现代工业部门的扩张来促进农业剩余劳动力转移的道路有很大的不同。1979—1997年我国农业剩余劳动力向非农产业转移的累计总规模达13106万人，其中转移到城市就业的只有2729万人，占农业劳动力转移总数的20.8%，而同期转入农村非农产业就业的达10377万人，占农业剩余劳动力转移总数的79.2%Q)。1997年以来，农村工业的主体——乡镇企业增长速度下降，吸收剩余劳动力的能力有所减弱，但总体上仍维持1亿人以上的规模。

20世纪90年代以来，随着城乡隔离体制的松动，农民外出打工数量逐渐增多，到1998年外出打工人数已达6500万人。1998年以后，农村劳动力外出打工的数量急剧增加，到2002年实际外出打工人数已达9430万人，4年间平均每年增加732万人)。以上两种形式共转移了2亿左右的农业剩余劳动力，对我国二元结构转换做出了历史性贡献。但“离土不离乡，进厂不进城”，只有劳动力在产业间的转移，而没有人口在城市的集中；以“民工潮”形式所进行的劳动力转移，虽然使农民走出了乡村，但并没有真正成为城市居民。而且这两种形式所转移的农业剩余劳动力，都没有割断与农业的关系，大多具有兼业性质。所以，从农业剩余劳动力转移的特点来分析，改革开放以来我国二元结构转换，实际上是走了一条非城市化道路。

2002年我国城市化率为39%，工业化率为44.4%，城市化滞后于工业化5.4个百分点，城市化率与工业化率之比为87.8%，远低于城市化率与工业化率之比的合理区间。

我国二元结构转换所以会走上一条非城市化发展道路，其直接原因在于渐进式改革所决定的双重经济体制并存的特殊国情。我国的经济体制改革，是于1978年最先从农村开始起步的。以家庭联产承包责任制为核心的农业经营体制和农产品流通体制的改革，极大地调动了农民的生产积极性，大幅度地提高了农业劳动生产率，为农村工业的发展提供了资金、市场和低廉的劳动力来源。而城市国有经济由于改革起步较晚，国有企业在计划经济体制的束缚下，缺乏市场竞争力。所以，改革初期我国农村工业在这种计划与市场双重体制并存的环境下，利用渐进式改革所形成的城乡体制错位，获得了超常发展。我国制度变革的渐进性所形成的双重体制并存，一方面通过城乡体制差异为农村工业的发展提供必要条件和有利的竞争地位；另一方面又通过以户籍制度为核心的城乡隔离体制和政策，限制了农业剩余劳动力向城市转移。在城乡生产要素不能自由流动的条件下推进二元结构转换，决定了农村剩余劳动力只能就地转移到农村工业，而不可能大规模地向城市转移。

进入90年代特别是末期以来，城市民营经济发展和国有企业改革使企业用工自主权增强，城市用工制度发生了一定程度的变化，同时乡镇企业增速放慢，吸纳剩余劳动力的能力减弱，导致大量农村人口走出乡村，进城打工。但在城市用工制度出现较大变革的同时，户籍制度、土地制度及农村社会保障制度仍未发生根本性变革，数以亿计的农民工不得不像候鸟一样在城乡间迁徙，难以融入市民社会。

二、二元结构转换中非城市化道路的影响及局限

二元结构转换的非城市化道路与工业化、城市化和农业现代化相互促进、协调发展的发展道路相比，影响了就业机会的创造，制约了农业剩余劳动力的转移。首先，二元结构转换的非城市化道路制约了第三产业的发展，导致农村剩余劳动力转移的出路狭窄。由于第三产业所提供的产品——服务具有生产与消费过程的同一性，所以，第三产业只有在人口较为密集的城市才会有较大的发展。而且与第二产业相比，第三产业的就业弹性系数高，吸收就业范围宽。塞尔昆在《工业化和经济增长的比较研究》中发现，在工业化过程中，随着人均国民生产总值的不断提高，服务业相对制造业来说，其就业弹性系数不仅大于1，而且呈现连续递增的发展趋势”。受城市化滞后的影响，我国第三产业发展不仅远远落后于发达的市场经济国家，甚至落后于低收入的发展中国家。1994年低收入国家第三产业的产值比重为39%，中等收入国家的产值比重为52%，而我国2002年第三产业占国内生产总值的比重仅为33.5%，比低收入国家1994年的水平还低5.5个百分点。第三产业发展滞后，严重地影响了我国工业化进程对城乡失业人口的吸纳能力，造成我国城乡就业压力长期得不到有效缓解。

其次，二元结构转换的非城市化道路，影响了城市化对工业化的促进作用，从而影响了第二产业对农业剩余劳动力的吸收。这在农村工业的发展方面表现得尤其突出。改革开放以来，我国以特有的农村工业化的形式，带动了1亿多农业剩余劳动力转移。但这种与城市化相脱节的农村工业化进程也其自身固有的缺陷：一是乡镇企业高度分散化，不仅使乡镇企业发展难以利用城市化的聚集功能，降低生产成本，而且还造成乡镇企业对土地等自然资源浪费严重、环境污染突出等诸多问题。二是乡镇企业特有社区性及封闭性的特点，造成乡镇企业生产规模小，人员素质低。90年代末期以来，受经济体制转轨过程中城市工业竞争力的增强与市场有效需求不足的双重影响，乡镇企业增长速度下降，吸收剩余劳动力的规模逐渐减少。1997年和1998年，乡镇企业吸纳劳动力的速度连续两年出现3%一4%的负增长，两年共减少从业人员971万人。1998年全国乡镇企业吸纳劳动力为12500万人，1999年为12700万人，2000年为12800万人，2001年与上年基本持平”。可见1999年以来，乡镇企业吸纳劳动力数量虽有所增加，但增速不高，增幅逐年减少。

2002年我国农村人口占总人口的比重为61%，农业就业人员占全部就业人员的比重为50%，农业增加值占国内生产总值的比重为15.4%。农村人口比重高于农业就业比重11个百分点，农业就业比重高与农业产值比重34.6%个百分点”。城乡间资源配置结构严重失衡，50%的劳动力只创造15.4%的GDP，供养着61%的人口，是我国“三农”问题的直接原因。大量农业剩余劳动力滞留在农村内部，一是制约了农业规模化与集约化经营，不利于农业劳动生产率的提高；二是城市人口比重低，农产品市场狭小。无论是农业劳动生产率低下和还是农产品市场需求不足，都会严重影响农民收入水平的提高，并通过农民的收入水平影响农业的物质资本积累和人力资本开发，从而使广大农村难以摆脱贫穷的恶性循环，进入农业现代化进程。同时，农村人口占总人口的大多数，农民收入水平低下，又会导致对工业晶的需求不足，从而制约工业化进程。90年代末期以来我国出现的有效需求不足，其主要原因在于农业剩余劳动力过多所引起的农民收入水平低下。在新的历史条件下，通过非城市化道路来推进

二元结构转换面临着以下难以克服的困难：第一，乡镇企业吸纳剩余劳动力的能力下降，“离土不离乡”的发展模式难以解决农民就业问题。从长期来看，“离土不离乡”的就地转移方式仍将存在并发挥重要作用，但已不可能成为我国农业剩余劳动力转移的主导模式。第二，农民工这种“候鸟式”的城乡间流动，与正常的人口城市化相比，城乡居民和政府都付出了巨大的成本。“民工潮”作为大规模城市化先导，对促进农业剩余劳动力转移，加快城市化步伐无疑具有重要作用，但要把它作为农业剩余劳动力转移的主要方式长期推广，既不经济也不现实。第三，人口城乡结构的变动滞后于就业结构的变动，会影响消费需求的扩大。无论是乡镇企业职工还是往返于城乡之间的农民工，都没有在城市定居下来，实现由农民向市民的转变。改革开放以来我国2亿农民转入非农产业就业，但他们的消费方式、消费习惯仍然停留在自给性很浓的乡村方式。这些农村居民在增加工业品供给能力的同时，既很少扩大对农产品的商品性需求，又没有相应地增加对工业品的需求，因此工、农业产品市场就不会随着农业剩余劳动力的转移而相应扩大。

三、加快城市化进程促进二元结构转换的思路与对策

实现工业化、城市化与农业现代化的良性循环，需要解决以下三个带有根本性的问题。

第一，探索中国特色的城市化道路，在提高城市化对农业劳动力转移效率的同时，降低城市化成本。根据我国的基本国情，权衡利弊，兼顾需要和可能，我国应走大中小城市和小城镇协调发展的道路。既要充分利用大中城市的聚集功能，加强生态环境建设，又要充分利用小城市和小城镇在城乡生产要素流动方面的桥梁和纽带作用，增强大中城市的辐射和扩散效应。大城市要加强基础设施建设，在继续发展第二产业的同时，加快第三产业发展，增加城市的就业容量。小城镇要扩大规模，增强聚集功能。要制定政策，鼓励分散在自然村的乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业布局的相对集中。要采取措施，引导部分已经非农产业化的农村人口向小城镇迁居，把农村工业的发展与小城镇建设结合起来。

第二，打破城乡分割体制，解除农民在城市就业与定居的制度性障碍。一是要深化户籍制度改革。从2001年开始，全国小城镇的户籍制度改革已经开始，一些省会城市和中等城市也相继取消了按农业和非农业划分户口的办法，并放宽了农民进城落户的条件。但由于在城镇准入条件上，各类城镇还有许多限制措施，农民进城落户在住房、教育、就业等方面还有许多障碍，阻碍了农村劳动力的流动；农民工的收入水平低、工作稳定程度差、子女入学难、社会保障缺失，使其大部分人难以实现由农民向市民的转变。因此，户籍制度改革必须与住房、医疗、教育和社会保障制度的改革配套进行，特别是要根据我国农村经济发展的实际，逐步建立城乡统一的社会保障体系。二是要进行农村土地制度创新。加快城市化步伐，促进农业剩余劳动力转移，必须进行农村土地制度的改革。现阶段我国土地制度变革比较可行的办法是，在坚持土地集体所有的前提下，切实保障农民对土地的永久性使用权，并允许土地使用权有偿转让。进城的农民可以将土地出租，把租金用于社会保障，这既有利于稳定农民的非农转移，又有利于农业规模经营。三是建立健全城乡统一的劳动力市场，提高劳动力资源的配置效率。要积极发展各种中介组织，提供及时有效的信息，引导农村劳动力合理流动；加强劳动力市场的法规建设，整顿和规范劳动力市场秩序，切实保障农民工的合法权益。

第三，正确处理产业结构升级与发展劳动密集型产业的关系，为农民创造尽可能多的就业机会。一是要促进城乡工业按照比较优势形成合理分工。大中城市要适应城市消费结构升级和国际竞争形势的需要，加快产业结构升级的步伐，走以资本与技术密集型产业为主，劳动密集型产业为辅的发展道路；农村工业则在城市工业升级前的产业层面扩张，形成以劳动密集型产业为主体的产业格局。二是要把丰富的劳动力与先进技术相结合，提高产品的附加值和竞争力。在知识经济条件下，劳动密集型与技术密集型产业往往不是截然分开的，有些技术密集型的产业也需要大量的劳动力，如软件产业和生物农业，某些传统的劳动密集型产业也必须采用先进技术，甚至一些资本密集产业的某些细分阶段，也需要使用大量的劳动力。在产业结构调整过程中，要特别注意发挥我国劳动力资源丰富的比较优势，把丰富的劳动力与先进技术相结合，在提高产品附加值和竞争力的同时，促进城乡就业的增加。三是要利用国外的资金、原料与市场，既要充分发展依托一般贸易的加工业，又要扩大两头在外的加工贸易，把我国丰富的劳动力与全球资源和市场相结合。

就近期来说，加快城市化进程促进二元结构转换需要着重抓好以下三方面方工作：

第一，明确加快城市化的指导思想，切实加强城市化对农业剩余劳动力转移促进作用。改革开放以来，我国城市化进程的加快并没有相应带动农业剩余劳动力向城市非农产业转移。其中一个重要原因是对城市化的实质认识不清，把城市化等同于城镇数量的增加和单纯城市建设。城市化进程中出现了两种引人深思的现象，一是我国城市化的主要方式不是农业剩余劳动力向城市非农产业的转移，而是“县改市”、“乡改镇”的行政区划的变动。1979—1999年的20年中我国城市人口净增2亿人，其中，市镇人口自然增长0.5亿人，农转非人口累计约增0.6—0.7亿人，行政区划变动使市镇人口增加0.8亿人，在城市化水平的增量中占40%。行政区划变动带来的城市化进程加速，不完全是工业聚集与人口迁移的结果，对农业剩余劳动力转移的作用十分有限。二是片面追求高水平的城市建设，脱离经济发展的实际大搞政绩工程，形成了大量的政府债务，提高了农民进城门槛。因此，各级政府必须明确城市化的指导思想，即城市化的根本目的是大规模转移农业剩余劳动力，加快二元结构向现代化一元结构转换。其基本原则应是有利于促进农业剩余劳动力转移，实现工业化、城市化与农业现代化相互促进协调发展；有利于协调城乡关系，保护农业与农民根本与长远利益；有利于协调经济增长与社会发展之间的矛盾，实现社会经济可持续发展。

第二，大力发展非正规就业，多渠道转移农业剩余劳动力，努力缓解城乡双重就业压力。从长期来看，农业剩余劳动力向城市非农产业转移，可以降低城市用工成本，有利于企业扩大再生产，扩大就业需求；由于农民工所从事的工作通常是城市人不愿从事的工作，在城市就业压力不大的条件下，即使是短期也不会构成对城市职工直接的岗位竞争。但在目前我国城市失业问题日益严重的条件下，城市职工中素质较低的劳动力与农民工必然会本刊特稿在传统上容纳农业剩余劳动力的非正规部门形成激烈的就业竞争。解决这一问题，一是大力发展非正规就业和弹性就业，提高城市就业容量；二是通过调整农业产业结构、发展农村非农产业、实现农业产业化经营、加强农村基础设施建设、治理生态环境及促进劳动力输出等办法多渠道转移农业剩余劳动力。

第三，改革土地征用制度，切实解决城市化进程中因征地问题所引发的社会矛盾。在农用地转为城镇建设用地时，一些政府部门先低价征用再高价转让，不仅使城镇房地产价格居高不下，加大了农民进城成本，而且严重侵占了农民利益，使失地农民陷于困境。为此，必须尽快改革土地征用制度，除了国家的重点建设项目和公益事业建设用地，可以通过国家征用的方式获得土地使用权外，对于城市工商企业经营用地等，要在确保土地资源合理利用的前提下，积极探索通过市场化的方式来解决，而不应再实行国家先征用后转让的办法，以彻底杜绝土地征用过程中的寻租现象。即使是国家重点建设和公益事业建设用地，也应大幅度提高土地补偿费、安置费标准，为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用。

!!A23217