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特色工业园区，既是浙江区域特色经济发展实践催生的成功创举，又是浙江省在提升工业化、推进城市化背景下，再创区域特色经济发展新优势的战略举措。省委关于制定“十五”计划的建议中明确指出：“以特色工业园区为依托，强化专业化生产、社会化协作和网络化市场的区域经济特色优势”；省“十五”计划纲要也强调：“依托现有基础，加快特色工业园区建设，创建具有浙江特色的现代工业新格局”。在当前国际国内形势出现新变化、全省经济发展步入新阶段的情况下，全省各地的园区建设现状如何？存在着哪些制约条件和突出问题？下一步又如何健康发展？根据省领导的指示和有关部门的情况反映，带着这些问题，浙江省计委刘亭副主任带领投资、基综、产业、高新、规划、地区等相关处室人员组成调研组，对绍兴、温州、台州、湖州等地的园区建设进行了调研。
一、在集聚中发展，在发展中提高：园区建设已成为全省各地发展特色经济，提升区域竞争力的现实选择
自1998年浙江省提出“特色工业园区”的发展思路以来,全省各地的园区建设热情十分高涨，各级政府纷纷设立机构、制定政策、出台措施、加大投入。通过几年的建设，特色工业园区在改善区域发展环境，调整优化工业布局，推进企业技术进步，加快各地城市化进程，增强区域竞争力和发展后劲等方面，发挥出日益重要的推动作用。园区建设的热潮，也从浙南温台等地，向浙北杭嘉湖以及宁绍等地区扩展。
(1)园区建设成为各地扩大民间投资、推动区域经济增长的亮点。截至2001年11月底，经省审批的83个特色工业园区项目，总投资规模达到135亿元，累计完成投资近60亿元，成为支撑近年浙江省投资增长的重要力量。特别是园区建设所掀起的一大批成长型企业的投资热潮，已经成为各地启动民间投资的一个有效途径，保证了区域经济的稳定发展。从各地发展的基本情况来看，园区所形成的集聚和规模效应十分显著，建成园区产值在区域工业总产值的比重不断增大，增长速度明显高于区外。天台平桥镇的产业用布园区2000年完成产值10.5亿元，占到全县工业总产值的21%，生产的工业滤布占据了国内40%的市场份额，成为全国最大的产业用布生产基地。起步较早的温州市，2000年各类工业园区实现产值770亿元，占到全市工业总产值的43%，基本形成了与乐清低压电器、平阳塑包等区域特色经济相对应的特色工业园区体系。
(2)园区建设成为促进中小企业技术更新、产业升级的平台。绍兴数码纺织园区的舒美特公司，入园时一次性引进了450套国际最先进的织机设备，一跃成为缔造绍兴纺织业品牌、具备国际竞争实力的龙头企业。苍南印刷园区各入园企业，在引进德国海德堡CD102速霸五色胶印机等世界一流印刷设备的同时，还聘请国外技术专家担任顾问，引进先进生产管理经验，彻底改变了原先家族式的企业管理方式。如此大规模、高档次、快节奏的技术改造，使入园企业发展的内在动力迅速增强，企业入园后产品的产销量、经济效益均实现了大幅度增长。台州压缩机有限公司入园后利润以每年50%的速度递增，预计2001年的产值将突破1亿元，产品实现全部出口。温岭横峰鞋业园区建成时，年产值千万元以上的企业只有1家，目前已发展到7家，园内33%的企业通过了ISO9000质量认证。
(3)园区建设成为调整优化区域经济结构、增强区域竞争力和发展后劲的基础。由于园区形成了企业的群体信誉和共同品牌，使入园企业在与同类企业竞争时占据了更为明显的优势。苍南印刷工业园区企业定单应接不暇、昼夜生产的情况，与园外依靠传统设备生产的小型印刷企业产销量日益萎缩形成了鲜明对比，在入园企业的示范带动下，这些区外企业也开始向园区集聚。另一方面，园区使企业在生产、销售以及技术上的联系和合作关系更加紧密，有效避免了区域特色经济发展初期各个企业恶性竞争的局面，为实现企业间的跨区域兼并、联合等资产存量调整、重组行为，提供了方便。以台州星星集团为主投资建设的台州塑料工业园区，通过龙头企业带动入园企业形成了紧密的生产加工联系，加强了企业间的专业化生产、分工，延伸了产业链。泽国压缩机园区在建成不到两年的时间内，入园总装企业由1家发展到11家，相关配套企业60多家，园区各类微型压缩机的产量占据了全国60%的市场份额。通过大企业向园区集聚，小企业向大企业集聚，形成了大、中、小企业协调发展、高中低产品齐全、国际国内市场并举的区域经济新格局，提高了区域经济的整体竞争能力。
(4)园区建设成为以市场为导向，全面推进经济体制和行政管理体制改革的突破口。园区建设是当地政府按照规模经济的内在要求，充分尊重企业自由发展、自主选择的意愿，加快产业集聚的过程。政府通过园区基础设施和各方面政策服务的配套，为企业提供了优越的发展空间。与此同时，政府在建立“小政府，大社会；小机构、大服务”的新的政府管理和服务体制方面，也迈出了较大的步伐。台州市为了促进产业集聚，加快园区建设，先后出台了《关于加快工业园区建设、推进工业集聚的若干意见》和《加快特色工业园区发展的若干规定》等规范性文件，实施一系列的扶持措施，实现了政府从“管企业”到“抓园区”的转变，取得了显著成效。为了降低企业的入园门槛，台州市政府采取了一系列调节措施，使工业用地价格由原先的15万/亩，降到了6万/亩，有效缓解了资金外流、企业外迁问题，改善了区域投资环境。苍南通过园区建设，吸引外迁企业12家，回流资金总量达到7000万元。园区建设还打破了产业发展的行政辖区界限，温岭箬横汽配园区一期14家企业中，从外地引进的有5家，促进了同行企业的跨区域集聚。
通过近年的建设，工业园区的建设呈现多样化的特征，创新出各种不同的发展模式。有由政府出面成立政府投资公司并吸收全社会各种资金投入建设的园区，如台州市的节日灯园区；有以产品为龙头，以形成及拉伸产业链为目的而设立的园区，如以“飞跃”缝纫机集团为龙头集中一批零配件生产企业的台州服装机械生产园区；又有以市场销售为纽带而设立的园区，如依托永康五金市场建设的永康五金园区；有以树立区域品牌、增强产品竞争力设立的园区，如大唐袜业园区；还有以引进技术、整治环境、改造传统产业为目的园区，如绍兴的数码纺织园区，等等。
(5)园区建设成为保证各地产业有序集聚、城市化健康发展的有效途径。为了保证各地特色工业园区健康、稳定的发展，省政府、浙江省计委先后批转、出台了《浙江省特色工业园区暂行管理办法》、《关于发展浙江省特色工业园区的实施意见》、《浙江省特色工业园区“十五”发展规划》等系列政策文件，为各地特色工业园区的发展建设明确了思路。通过“以思路带规划、以规划带项目”，高标准、高要求地按照项目建设程序进行特色工业园区的设计、建设和管理，因地制宜，与时俱进，严把企业入园关，积极引导企业向中心镇以上的城市集聚，避免了企业简单搬迁的弊端。园区建设为城市化奠定了产业发展基础，提高了城市水、电、路等基础设施共享性，增加了绿化面积，改善了城市发展环境。随着园区热潮的不断升级，园区规模扩大、连片开发，形成新的城市功能区块的趋势越来越明显，许多园区从最初规划的几百亩，在短短几年时间里迅速扩张到了上千亩甚至几平方公里的规模。往往一个园区的建设，就是一个城市新区的产生。温岭“十五”期间规划发展十大特色工业园区，将扩展城区面积9.5平方公里，拓展了城市发展空间，推动了城市布局的调整优化。特别在环境保护和土地利用等问题上，各地都制定明确的政策措施，减少了产业发展对环境、资源带来的压力。绍兴将有污染的企业集中到具备治污功能的园区当中；温州苍南县政府对园区土地使用规定了严格的建设时限和用途，对于不按时和不按照固定用途使用土地的企业，收取土地闲置费，甚至收回土地使用权。据测算，各地通过园区建设所节约的土地在15%以上。
二、发展有“三乱”，建设有“四难”：目前各地园区建设中存在的主要问题
从这次调研的情况看，各地园区建设的总体情况较好，发展基本上是健康、有序的。尤其是一批省级特色工业园区，建设思路和指导方针正确，特色优势的发挥和入园企业的落实，以及投产运行后的效果，都取得了令人信服的可喜进展。但也不可否认，当前园区建设中还存在一些比较突出的问题和矛盾，主要可以归纳为以下三个方面：
(1)管理体制紊乱。一是搭车多。在近几年特色工业园区建设抓出成效的情况下，有关部门纷纷结合本部门职能，推出各类“园”、“区”，致使园区建设重复交叉、政出多门。二是真正建设的园区项目与各种名目繁多的挂牌、命名相混，造成各地无所适从。三是园区建设管理职能的定位不清。有的把它与对入园企业的管理混为一谈，有的由领导小组或办公室等非常设机构代行政府职能部门的管理，有的不按基本建设项目立项而按现有的行政区划、当作政绩工程层层发动。这些都容易造成园区建设总量和秩序上的失控。
(2)规划布局零乱。早期开发的工业小区由于没有统一的规划布局和功能定位，数量多，布局散，档次低，基础设施不配套，而且进行调整的难度也较大，对区内设施、环境污染和安全隐患也缺乏有效的管理，生产的后续服务也跟不上。温州瑞安市共有大小园区96个，占地100亩以上的只有13家。在一些地方，仅一个乡镇的园区少则三五个，多则达到六七个。农村工业化刚刚结束了“村村点火，户户冒烟”的发展阶段，本应顺势应时，按城市化发展战略的要求，将园区建设纳入城市总体发展格局之中，完善城市规模经济功能，结果又走上了一条“镇镇建园，乡乡建区”的低水平的产业集聚之路。部分园区规划定位前瞻性不强，没有预留发展空间，使企业入园不久，又面临二次搬迁。
(3)发展水平杂乱。一是立了牌子晒太阳。一些地方建设园区不是从当地产业发展的实际出发，而是互相攀比、一哄而上，重蹈当年“开发区热”筑巢引凤的老路，导致园区开而不发。二是园区发展同构化。由于没有以区域经济的特色优势为基础，盲目发展一些所谓的“高新技术”、“新兴产业”，导致“大路货”式的重复建设，园区丧失了特色竞争力，步履维艰。三是一些园区虽然集聚了当地具有的特色优势，但在集聚过程中未与企业内涵发展同步进行，产品档次低、技术含量少、缺乏发展后劲。
此外，各地还普遍反映了当前园区建设的“四难”问题：一是“共识难”。由于对园区建设的定位不清、职能不明，加之业务指导思想上的不到位，造成园区发展思路和工作部署上难以形成共识。
二是“用地难”。已有的土地利用规划控制与园区迅速发展对用地需求之间矛盾十分突出，园区土地的使用成本高，影响了企业入园的积极性。三是融资难。企业入园既要建设又要生产，资金需求比较大，但由于金融改革中银行信贷政策调整、贷款审批权限上收，加剧了企业流动资金的紧张情况。四是审批难。由于园区审批没有形成统一规范的并联流程，涉及部门又多，环节过长，不但耗费时力，还因延误园区的建设进度致使企业坐失发展良机。
三、坚持发展方向，把握阶段性特点：在巩固、总结现有建设经验基础上，全面整合、提升园区建设
特色工业园区由最初的草创，发展到现在成为宏观形势、政府部门、微观企业等各个方面拍手称快的一项政策举措，证明了它的确是区域特色经济发展的内在要求，是城市化进程的必然趋势。在当前新的发展阶段，正因为园区在区域经济中的支柱地位和对推进城市化所起的载体作用开始充分显现，因而在建设中出现的问题和矛盾也就更为突出。这也是正常的。如果简单地把“红萝卜算进蜡烛账”，为此因噎废食，就会挫伤各地建设园区的积极性和主动性。发展中的问题要通过促进发展来加以解决，改革中的矛盾要通过深化改革去加以消除。因此，现阶段园区发展要在巩固、总结现有建设经验的基础上，对各地的园区建设进行全面整合、提升。
针对浙江省的实际情况，整合园区建设主要是强调“统一布局，分层管理，纳入城市化，提高集中度”。
各级各类园区建设，因在事实上都是大面积改变原有土地用途的基本建设项目，为避免无序竞争所造成的视觉上的混乱和低水平的重复建设，必须对园区建设编制专项规划，进行统一布局：①规划用地3平方公里及以上连片开发的工业区块，一般设置在中等及其以上的城市；②规划用地1～3平方公里连片开发的工业区块，一般设置在“省政府批准的136个中心镇”以上的城市；③规划用地500亩～1平方公里连片开发的工业区块，一般设置在省政府批准的“市县城镇体系规划中的中心镇”以上的城市；④在此之下，不再设置任何名目的园区，如在集镇或建制镇仍有一定集聚度的工业，可设立加工点，以体现与园区的区别以及享受政策的不同。
根据上述总体布局的原则，要对分布在各地的园区进行必要的整合，对具有发展潜力的园区要加大扶持力度，扩大建设规模，提高产业水平；对其他功能不齐全、规模档次低，发展受限制的镇村工业园区，则要结合技改逐步进行搬迁或兼并。园区建设必须贯彻可持续发展战略，坚持经济效益、社会效益与环境效益相统一。注重与环境、资源的协调发展，坚持合理开发、集约利用、灵活经营园区土地。
提升园区建设主要是强调“三个坚持、三个结合、三个不搞”。
一是园区建设要坚持与区域经济既有的特色优势相结合，不搞“跑马占地”。在产业发展上要遵循规律。脱离20年改革开放进程中所逐步凸显出来的块状特色经济优势，以为凭空圈出一块土地打出园区招商引资的旗号，就可以形成规模经济，无疑是空想主义。园区发展进程中各地反映强烈的土地浪费现象，大多与这种一厢情愿的空想有关。特色工业园区推出之际强调必须要以足够数量的入园企业为前提，正是为了避免那种“开而不发”的现象再次发生。
二是园区建设要坚持与推进企业的技术改造、机制创新和产业升级相结合，不搞“复制古董”。外延扩大要与内涵发展提高并进。简单地将分散的传统技术、工艺、装备搬入园区，决非兴办园区的初衷。除了单个企业的设备更新以外，在有条件的园区，可以通过骨干企业和龙头企业为核心，组建企业集团，统一品牌，提高园区的综合竞争力；深化行业专业化分工协作，优化社会化服务，在园区设立必要的质量检测中心，信息服务中心、科技创新中心以及产品开发中心。
三是园区建设要与推进城市化进程相结合，不搞“单兵突进”。各类开发区、高新技术园区、特色工业园区，说到底，都是未来城市的新区，是扩大了的城市功能分区。要避免当年开发区远离母城、孤立开发或农村工业化“村村点火，户户冒烟”的弊端，就必须将各类园区的建设统一纳入城市发展规划之中，与城市总体规划及土地利用规划搞好必要的衔接。一方面，要强调园区建设必须服从、服务于城市发展；另一方面，也要强调城市发展要为园区建设留足必要的空间。在当前浙江省城市化迅速推进、城市迅速扩张的时期，尤其要注意妥善处理好两者的关系，使其成为产业发展，人口集聚和城市功能完善的“三赢”选择。
四、加强组织领导，提供政策扶持：创造一个有利于园区发展的外部环境
(1)统一认识，加强领导。建议适时出台规范全省园区建设的指导性文件，在科学总结各类园区建设经验基础上，对下一步整合和提升园区建设工作进行统一部署，以引导园区健康发展。按照省政府《关于明确特色工业园区和乡镇工业区专业功能及条件意见》的文件精神，浙江省计委要做好特色工业园区的规划布局、宏观指导、协调管理等园区建设前期工作和建设管理；省经贸委要加强园区建成后的管理，根据职能分工做好各自工作。省里制定一个并联的园区项目审批流程，以缩短办理周期，提高行政效率，并广泛接受基层和社会公众的监督。
依据区域经济的特色和优势，定位园区发展方向，着力提高产业层次和产业集中度。落实入园企业，特别鼓励对量大面广的小企业具有带动作用和强化产前、产中、产后关联度的骨干企业入园，提高区域特色经济的组织化程度；强化园区各种设施建设，完善水、电、路、信、绿化等基础设施，加强辅助工业和第三产业的建设，完善园区社会服务体系。成立集规划、计划、经济、建设、土地、财政、工商、税务等经济管理权限和职能的园区管委会，负责园区的日常管理工作，建立一个有利于园区市场机制发挥作用的管理和服务体系。此外，还要通过网站、刊物等媒介，加强宣传指导力度，介绍沟通各地园区建设进展和理论研究动态，加强人员培训，促进各地园区建设管理经验的交流。
(2)土地倾斜，金融扶持。在土地利用、财政投入、规费减免、人才引进，创优奖励方面制定有关政策措施，加大对园区发展的扶持力度。对于特色工业园区这样有利于推进空间布局集中化、总体上节约土地的建设项目用地，在土地供应上应优先给予保证。为了降低企业入园门槛，促进产业集约用地，建议地方政府适当减免地方规费，努力降低配套建设费。对列入省重点建设的特色工业园区，属土地利用总体规划留用地范围，由省单列解决。考虑到园区即城市新区，其道路、绿化等，应作为市政设施的组成部分，土地给予无偿划拨；而其沿街或枢纽黄金地段，则可与房地产开发相结合，招标拍卖，以调节降低园区工业用地的成本。建议金融机构加强对园区信贷业务的调研，研究制定适合园区项目的贷款政策和管理办法，积极为入园企业提供信贷支持。鼓励有条件的园区设立贷款担保基金，为园区的中小企业提供流动资金贷款担保。政府要推动银企沟通，鼓励金融机构对园区内信誉较好的企业减少贷款环节，简化贷款手续，加大扶持力度。各级政府宜适时转换角色，增强公共职能，把对个别企业的财政贴息，转移到为企业提供环境支持的园区建设项目上来。
(3)突出重点，择优扶强。区别不同类型和特点，推出20个左右的示范省级特色工业园区，供面上园区发展借鉴。着重抓好一批省级特色工业园区的建设，对建成的省级特色工业园区，浙江省计委将组织认证，并安排专项资金，对其用于提升园区建设水平的科技开发等社会服务设施进行重点扶持。对在此以下层级的园区建设，将尽量下放审批权限，简化办事程序。鼓励园区企业加强技术改造，减免园区企业引进进口设备关税和进口环节增值税。
（执笔：赵智敏）
2001年11月
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