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编译者语： 推进城市化进程，优化城市投资环境是“十五”时期浙江省各地经济发展的重要战略举措，也是近年来世界银行等国际组织极为关心的问题。为吸取世界银行和有关国家在这方面的经验，译者根据《世界银行1999/2000发展报告》第七章的有关内容译编此文(题目是译者所加)。《报告》认为，城市化是经济发展的动力，而推进城市经济发展必须创造一个有效而有吸引力的投资环境。《报告》提出的通过加强基础设施的投融资、建立良好的土地利用市场、以及培养市政府的企业家形象等三个战略，促进城市投资环境优化的观点对浙江省各地具有很好的借鉴作用。其中提出的以企业理念经营城市、实行公共部门和私人部门共同参与的基础设施投融资政策、建立城市基础设施建设基金、发行城市基础设施债券、加强城市土地规划等观点尤其值得关注。
在经济日益全球化的今天，城市要想寻求集聚效应，推动经济发展，必须提供一个有效而有吸引力的投资环境。就此，必须实施三个战略：加强基础设施的投融资，建立良好的土地利用市场，以及培养市政府的企业家形象。
一、加强基础设施的投融资
1加强固定资产投资是城市为经济发展提供基本服务的源泉
在城市化高潮时期，也就是农村人口大量向城市迁移的阶段，投资压力特别沉重。近几十年来，城市发展和基础设施投资同步快速增长。在未来30年，全球新增加城市居民有24亿，这需要在住房、供水、卫生、交通、供电和通讯等方面进一步投资，基础设施投资进入高峰阶段，而这一切已经给世界上的城市造成了困惑。在发展中国家，要想给城市提供一般普及水平的供水和卫生条件，就需要花费这些国家国内生产总值的5%。
2基础设施的投融资实行公私并举
基础设施的投融资并不需要全部来自于政府，而是有多种选择的。在许多贫困国家，住房(包括配套的供水、卫生、供电和社区商业)要占国内固定资产形成的30%左右，其融资的是私人资本。在工业化国家，通常要求发展商提供与住房相关的基础设施，而其成本被包含在竣工的住房价格里，其融资最终是通过抵押市场进行的。在发展中国家，贫困和低收入家庭购房，以及在条件允许的情况下增加面积和基础设施，则要从现时收入中拿出资金。上述两种情况，资金是独立于政府而流动和配置的。私营部门也可以对供电、供水和通讯提供融资。事实上，私营公司在签订建设合同时，就愿意为基础设施的部分建设资金提供融资。
不管怎样，对于像街道等投资回收十分困难的社会性基础设施的建设，公共融资仍是必要的。印度最近的估算表明，即使私营部门对基础设施融资的比重可望从目前的25%提高到2006年的45%，但城市投资所需要的公共资金仍相当于国内生产总值的2%。
3基础设施投融资应实行中央、地方的分层决策
在大多数发展中国家，中央政府传统上通过税收、借款、强迫储蓄计划、外债和捐赠等途径解决公共基础设施的资金来源。这些资金供中央政府直属部门或者国有企业使用。投资的集中决策可能造成资金在各个城市之间的武断配置，并倾向于割裂投资、运行和维护之间的关系。高收入国家的事实证明，随中央以下政府政治、经济实力的增强，地方政府要求能够自主投资决策。而事实上拥有投资决策权的市政府能够更好地考虑当地的利益。在人均国民生产总值超过5000美金的国家，公共投资中，中央政府的份额一般低于50%。随着人均国内生产总值的增长，一般中央政府在公共投资中的份额趋于下降。
地方政府可以通过多种途径对它新的责任进行融资。通过收取发展费用、行政边界收费和地方税收都能够筹集投资资金。这些资金来源对于投融资能够产生明显的作用。发展缓慢的城市，可能在城市发展高峰期没有足够的资金用于所有基础设施投资。在这种情况下就需要借贷融资。尤其是道路、学校和管网等使用寿命长的项目，很适合长期贷款融资。
4市政府债券和市政府基金是市政府的两条主要筹资途径
(1)市政府债券。在美国和加拿大，中央以下政府依赖于债券市场筹资。这两个国家中央以下政府发行的债券总额目前超过74万亿美元。因为拥有发育良好的国家资本市场和稳定的宏观经济形势，使得人们愿意作出用于基础设施建设的长期投资，从而使得债券融资成为可能。投资者对于资产管理、破产法律和程序熟悉并且有信心。政府政策导向和诸如信用等级评价机构、债权保险等市场中介机构，能够帮助投资者处理它们的投资风险信息。同时，地方政府也拥有良好的融资记录，有对变化的融资环境作出反应的自律机制，而不是简单地失责了事。
在许多发展中国家，由于宏观经济形势不稳定，有关潜在借款人的信息不可靠，提供给投资者的避免事故的法律框架不完备或者没有实践经验，使得作出长期投资十分危险。在这些国家，市政府通常被看作是不具有吸引力的借款人(事实上这是正确的)，因为它们缺少提高储备或者降低开支，尤其是自律机制不完善。更有甚者，地方政府经常对长期融资责任没有可信用的承诺。在这些情况下，即使可以得到长期私人资本，地方政府一般也可能在十分高的利率条件下借到钱。
尽管有这些缺陷，市政府债券市场还是在许多发展中国家诞生了。在拉丁美洲，1991-1998年之间出现了52个市政府和省政府资本市场。亚洲的地方债券市场估计在4.77亿美元。波兰、俄罗斯、南非和土耳其也有市政府债券市场。但市政府债券市场最初几年大多是失败的，最后由中央政府接管。不管怎样，一些政府一再采取措施以提高投资者信心，例如，波兰考虑出台关于市政府破产的法律和控制中央以下政府负债额度。
(2)市政府基金和银行。工业化国家长期融资的其他途径是市政府发展基金或者市政府银行。这在欧洲具有悠久而成功的历史。欧洲市政府基金建立的目的是向小城市的政府提供长期信用，而这在一般资本市场是办不到的。开始几年，这些基金许多是中央政府支持的。经过努力，中央政府利用它们良好的信用等级在资本市场廉价筹集资金，然后通过市政府发展基金借债给市政府。目前，市政府发展基金已经席卷全球发展中地区。
对市政府发展基金，中央政府承受了市政府破产的最终危机。一些政府通过表现为勤奋的投资者、保持谨慎的借款标准和严格的还款计划，来应付这些危机。当中央政府不强调这些标准时，就会经常酿成危机。为使政府表现为谨慎的投资者，一些国家通过邀请一些私人投资者参与进来，从而淡化政府形象，提高信用水平。在哥伦比亚，由银行组织所有市政府贷款并承担全部危机，政府表现为第二连接银行，从而支付流畅，危机不现。只有在组织银行自身难以对付危机时，政府才出面。许多欧洲的市政府发展基金目前通过私有化来实现良性运作。
英国等国家的实践证明，筹资成功不在于市政府选择发行债券，还是建立基金或银行，而在于创造一种使地方政府成为有价值的借款人的环境。这种环境要求有稳定的宏观经济，确定借款人和贷款人权利，有补救措施的法律保障和借款人产生的标准。中央政府尤其应当把精力集中在关于市政府借款、市政府破产程序的法律框架的制定上，提高政府的救援行动水平。最后，必须通过稳定政府之间的转移和出台限制地方政府开支决策可变性的法规，以提高市政府的信用水平。而地方政府可以通过加强会计、审计和披露良好的实践经验，做好分内之事，提高它们对借款人的吸引力。
二、建立良好的土地利用市场
公司和家庭能否对它们在城里的布点作出有效的决策，将深刻影响城市经济的发展。而提高家庭和公司作出有效的区位决策能力，要求有一个活跃的房地产市场，其中土地价格能够反映不同地点不同经济活动的价值。
1加强土地利用规划是市场经济条件下规范城市土地利用的最重要措施
政府可以通过几种方法规范土地市场的运作。最极端的方法是包揽整个房地产市场，通过行政命令决定区位选择。前苏联和东欧国家的城市就是这种方法。而在市场经济条件下，土地利用规划是控制土地使用最常见的机制。土地利用规划赋予城市不同地区土地不同的使用方式：居住、零售、商业、工业和混合用地。它也可以通过强调地块大小、容积率的最大和最小极限，来决定土地使用的强度。土地利用规划倾向于协调私人用地与道路和码头等公共用地。
土地利用规划的好坏直接影响城市经济的发展。如果搞得不好，就会引起麻烦。如制造业和居住地距离远，工人上下班就不方便，费用较高。居住发展的标准过高就会使住房价格上升，并使低收入家庭和就业中心相隔很远。20世纪70年代中期，马来西亚采用了与其经济发展不相适应的英国和威尔士的城乡规划法，结果影响是十分显现的，科伦坡的住房供给变得没有弹性，住房价格以经济发展速度2～3倍的速度爬升，达到年平均收入5～6倍。
2政府通过控制公共用地和交通系统可以影响经济活动的区位
一般，公共用地包括道路、高速公路、人行道、公园、公共建筑和设施，要占城市土地的一半。政府选择城市公用土地的使用方法可以决定城市发展的空间形态。通过发展交通走廊和环形路，使得经济活动能够与中心区分离。交通设施发展滞后会影响人口和产业从市中心向郊区移动，结果是城市中心区密度高，居住环境差，土地和工资成本没有竞争力。20世纪80年代末期，加尔各答通过建造引向周边乡村地区的轨道交通，使城市中心区每平方公里的人口密度从1980年的4.2万人下降到1990年的3万人，周围郊区正规部门就业人口的比重从1985年的14%提高到1993年的65%，而那里的工资成本是市中心的25%。
3政府通过发挥土地所有权的储备库作用，影响土地使用的效率
为使土地利用市场运转良好，政府必须拥有保存良好的土地登记和明确的产权关系。缺少这种管理，就会削弱发展商增值土地的打算，从而阻止经济发展。因此当一个城市的土地使用权不受保护，再生产就变得十分困难。同时，城市规划者也需要及时掌握土地使用和交易的信息，以便规划和执行有效的土地使用方案。
三、培养市政府的企业家形象
1经济全球化需要培养市政府的企业家形象
为抓住全球化和地方化带来的新机遇和应付相应的挑战，城市政府需要确定自身的企业家身份。20世纪80年代初，美国有两个州有海外贸易办公室，到20世纪80年代末增加到40个。目前美国各州在东京的贸易办公室比在华盛顿的还多。在一个日益全球化和城市化为特征的世界中，中央以下政府将市场权限扩展到国外，目的在于抓住创新和合作的机会。城市政府正成为能够影响它们城市，甚至它们国家在全球城市等级中位置的战略经纪人。
2改善投资环境不应重于提供优惠政策，更应重于提供有效服务
地方政府为吸引投资者，一般采用提供优惠政策，向投资项目提供津贴的办法，来培育新兴产业，但是收效不高。在美国，估计此类优惠政策每年的花费高达几十亿美元。许多州和城市提供巨大的津贴。但是很少由此增加新的就业机会。在宾夕法尼亚州的费城，市政府和州政府提供给欧洲最大造船企业的津贴高达422亿美元，而结果是仅仅维持现在的就业水平。在俄亥俄州的一个城市，政府为建立一个通用汽车的工厂，180个就业岗位平均每个岗位花费15.6万美元。
特别是当一个地区的所有城市都采取同样的做法，那么这些城市可能会形成同样的产业类型，加剧相互之间的竞争，将城市推向一场它们无法取胜的比赛。因此，有必要建立管理条例来协调和控制津贴。目前，国家级的此类条例很少，但是正变得越来越普通。美国和欧盟的此类条件已经对这种津贴增加了压力。
全球化可能会提高贸易协定对于限制地方产业津贴的能力。国际贸易条例正在限制此类刺激的范围。关贸总协定拥有关于津贴和补偿手段的条件。1993年，禁止一些国内津贴，这些津贴能够转移国内市场的进口，或者其他国家在世界市场的出口。根据津贴所产生的好处和它们所瞄准的地理区位和产业，确定津贴的大小。这个条例可使地方政府对它们权限之内不向专门的产业提供津贴，或者是用降低税收来吸引专门的公司。最近，反对加拿大一地区为一家轮胎生产厂家提供津贴，显示了关贸总协定要求国家和地方政府不可避免地采取行动。
事实上，对外商投资的补贴并不能真正有效地推进其投资进程。外商投资活动相关联的许多内容是超出地方政府控制范围的，如劳动成本和技能，自然资源，气候和能源价格。商务调查表明，企业家更关心运行成本和条件，其次是生活质量。运输成本和工资一般也是十分重要的，其次是公共设施支出。在公共服务中最关心的是交通和安全。税收仅仅是在决定两个相同地区时的最后一个砝码。因此，市政府经济发展的努力应当集中在有效地提供它职责范围内的服务，使得联系方便，有法可依。
当然，市政府努力的作用仍然是存在的。如果地方政府关注于为专门产业的大多数公司建立政策，而不是某些公司的利益，那么它在推进产业发展上的努力将是成功而有效的。部门范围的战略很可能产生比较优势，因为它们集群活动，从而产生集聚经济效益。例如，地方政府可以发展适用于当地经济条件和比较优势的培训。法国和意大利将职业培训地方化，其理由是地方政府更适合于满足地方企业和工会的需要。在马来西亚的蓬莱，蓬莱技能发展中心承担起了产业、国家和地方政府的职责，将正规教育和劳动技能培训连接起来，满足当地投资者的需要。同时，巴基斯坦的卡拉奇劳动技能发展委员会，由省和联邦政府的支持者、工人代表组成，它在产业和就业培训之间担当起了桥梁作用，取得了成功。
3需要建立包括政府和私人在内的一个领导机构
什么样的机制安排最能够产生成功的地方发展政策?这需要建立包括政府和私人在内的一个领导机构。其中私人和公共部门能够相互交流确定共同的城市发展形象目标。机构的形式可以因市而宜，从正规的商业和市政府委员会到非正规的、仅仅围绕单个项目而组织的专门委员会。此类机构需要一个强大的公共信息支撑，能够有效收集和加工当地的经济信息。
国家和城市的发展连为一体。如果国家范围的经济发展所需的政治、法律和宏观经济条件到位，城市经济就能够增长。国家政府最好不要试图停止或者指导国内人口迁移，因为这些努力将不可避免地要失败。国家政府可以通过投资重大基础设施，培育土地市场，从而促进城市经济的发展。而地方政府的关键作用是在经济发展过程中，提供基础设施和服务，从而提供一个对产业和家庭都能够产生吸引力的环境。
(本文编译者单位：浙江省计委宏观经济研究所)
2001年3月
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