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城市化的实质是生产要素集中配置，从政府角度讲，这是关于生产要素配置的一种政策集合，我称之为空间集中化战略。在这一战略构想中，产业集聚是城市化的逻辑起点，人口集中是城市化的逻辑必然，城市化则是空间集中化战略的逻辑结果，也是空间集中化战略所要实现的一个基本战略目标。
事实上，可以有两种不同空间尺度的集中化进程。
首先是从全国或一个省的全部国土范围来看，由于地形限制，我们只能在有限的平原上发展经济，也许科技发展会解决这一问题，但至少就目前来说，大规模经济活动主要在平原地区进行，因此，经济发展必然只能集中在少数区域，是一种由自然地理地貌所决定的集中化发展的格局。
第二种是从一个较小的空间尺度范围来看，比方说在一个地级市或县的范围内，是一种以城镇为中心的格局。从经济地理的角度出发，是一种社会性的集中化发展的格局。改革开放以来，由于特定的历史原因，经济发展经历了先分散、后集中的变化。从今后发展看，全国的多数地方，将以城镇为中心发展经济，在这一过程中也出现了一种泛城市化的状况。
下面结合浙江的一些情况，进行若干简单的讨论。
(1)产业集中化。
产业集聚发展是空间集中化战略的基点，空间集中化战略以产业集聚为基础而展开。2000年，浙江国内生产总值的83%左右，分布在环杭州湾、浙中盆地和温台沿海地带三个区块，而这三个区块的国土面积约占全省的45%，因此从空间结构上来说，浙江经济已经形成了以环杭州湾等三个区块为主体的集中化发展格局。1990-2000年，这三个区块的增长评价指数大致不相上下，是浙江最具活力的地区。从已有的发展基础看，这三个区块2000年的人均GDP均已高于1万元人民币，大大超过其他两个区块。从未来的趋势展望，这三个区块将继续是浙江增长最快的地区，占全省GDP比重有望继续有所上升。分区块看，浙中盆地和温台沿海地带具有很强的制度优势，环杭州湾地区虽然目前在制度优势方面稍为逊色，但区位优势较强。更重要的是，这三个区块都具有较好的平原条件，交通等基础设施也在快速改善之中。
浙江的产业集中化进程，有两个特点非常值得关注。
一是形成了区域特色经济，在浙江也有叫块状经济的。即在一个较小的区域内，某一行业或产品集中发展，形成了较大的生产规模，占有全国较大的市场份额。据调查，浙江有100多个这样的区域特色经济。如绍兴县的化纤纺织业，主要分布在柯桥镇(原系一江南小镇，现为绍兴县政府所在地)方圆8公里的范围内，2000年产值200亿元。
二是近几年以区域特色经济为依托，有意识地抓了工业特色园区，至2000年底，仅经有关部门审批立项的特色工业园区就有83个，加快了区域经济的集聚发展。
(2)人口集中化。在产业集中化的格局下，必然将形成人口集中化的格局，这是一种以劳动力转移所带动的人口分布的集聚过程。在产业集聚发展的状况下，高增长区域将形成较多的商业机会，具有较多的劳动力需求，而高增长区域自身并不能提供相应的劳动力供给。对于低增长区域来说，由于缺少足够商业机会，且当地工资水平较低，因而劳动力转移的预期收入大于预期成本，形成了以增进福利为主的劳动力转移的强大动力。由劳动力转移所带动的人口迁移，将使更多的人口享受到经济发展的成果，加快城市化进程。根据“五普”资料，浙江人口的城市化水平已达48.5%，外来人口达666万人，占全省户籍人口的约15%。
人口迁移将推动区域经济趋于均衡，从而形成一种新的区域经济均衡发展的格局。这是因为在劳动力区域转移的情况下，虽然低增长地区GDP总额增长较慢，但人均GDP也能有相对较快的增长；而高增长地区由于大量外地劳动力的进入，虽然GDP总额增长较快，但人均GDP则相应增长较慢〖ZW(〗目前的统计方法显然无法反映这一变化。建议有关方面在深入调查研究的基础上，提出一个解决方案。〖ZW)〗这不仅仅是一种账面上的计算，还会由于打工者将现金汇回故乡而导致区域实际人均收入差距的下降。
(3)城市的区域集中发展。城市化是产业集中和人口集中的逻辑结果，也是产业集中和人口集中的内核，即区域经济集中化进程是以城市(镇)为中心而展开的。因此，在产业集聚发展和人口集中化的过程中，必然会加快城市化进程。在地理条件制约下，城市化并不是一种国土范围内普遍的经济进程，只能在有限范围内推进。浙江的多数城市化和多数城市人口，主要是在环杭州湾、浙中盆地和温台沿海平原三个区块集中。这一“V二”区域目前有26座城市，占浙江城市数的74.3%，城市人口约占全省的90%左右，建制镇镇区人口则占全省的57.0%。
下面进一步深入讨论关于空间集中化战略、加快城市化进程的四个问题。
1积极强化区域经济发展的多极化格局
浙江改革开放以来的区域经济发展实践证明，多极化是浙江经济总体高速发展的一个基本因素。近一二百年来美日区域经济发展的比较也告诉我们，多个地区同时具有较高的发展速度，是美日经济持续高增长的一个重要原因。从浙江未来的发展看，必须继续同时保持多个区域高速发展的格局，才能保持浙江的快速发展。
多极化这个词是从发展极概念引申过来的，笼统地说，就是多个发展极的意思，虽然不免牵强，但能简约地表达出我们想要表达的概念。从浙江省区域经济这样一种空间尺度范围看，环杭州湾地区、浙中盆地和温台沿海地带三个区块，首先是在产业关联上不具有纵向的经济联系，都已形成了相对独立的产业结构；第二是这三个区块都具有明显的规模经济效应，具有较强的极化和扩散效应，这些都是在发展经济学上被认为是发展极的主要特征；第三是这三个区块有一个共同的特点，即都具有较高的区域经济评价指数，且是浙江经济发展的主体。因此，从省内的角度看，这三个区块都是浙江的发展极。
进一步从更大的空间尺度，即从全国区域经济发展的角度看，则浙江省这三个发展较快的区块，是以上海为中心的经济圈的一个组成部分，并且与上海经济圈的其他高速发展区块一起，构成了中国区域经济的一个发展极。因此，强化浙江区域经济发展的多极化格局，事实上具有强化上海经济圈作为中国经济发展极的功能，对于全国区域经济发展具有重要意义。区域使市场经济发展具有重要意义。区域是市场经济竞争格局中的一个空间上的竞争单位，退一步讲，如果我们无法保持这三个区块的较强的发展态势，则由于其他地区快速发展集聚作用，亦即区域经济学所谓的极化作用，那么浙江的这些高发展区块就会处于一个非常不利的竞争地位。也许这并不影响上海经济圈在全国的发展极地位，但对浙江的发展是极为不利的。
在省政府的层面上，要积极提供社会公共产品、包括组织协调等制度方面的供给，而在各区块的层面上，要积极推进制度变迁。对于各行政区划之间的相互关系、财政税收政策、市场经济规范等方面的问题，省政府及其有关部门，积极进行组织协调，提供有利于强化多极化发展格局的方案，并全力组织实施。三个区块的制度差异较大，各个区块应从自身特点出发，进一步发挥民间的创业、创新精神，加快经济发展和制度变迁进程。
2积极推进以城市化为内核的区域集聚
城市经济将成为浙江经济发展的主体。高度分散的、以农村工业化为主体的工业增长方式和区域生产力分布格局，并不是我们刻意追求所形成的，而是在城市增长活力、要素集聚能力严重不足的情况下而形成的，目前，这种情形正在改变之中。近十几年来，一些县级城市和县以下建制镇的发展活力和生产要素集聚能力，远远大于总体平均水平，由于形成了一些对区域经济发展有重大带动力的区域生产要素集聚点，如海宁、桐乡、萧山、慈溪、义乌、柯桥、路桥、玉环等。这些新的生产要素集聚点已经成为一定区域内的增长中心，对其所处区域发展有较大的带动作用。可以说，在杭、宁、温等原有中心城市发展活力有所增强的状况下，浙江又形成了若干个新的区域增长中心，这些新的区域增长中心与原有中心城市结合在一起，形成了一种新的区域经济发展格局，从而将导致浙江经济发展从农村工业化为主，转为以城市经济为主。
这就是说，在前20年的发展中，浙江区域经济发展的所谓分散化格局，为我们在未来采取空间集中化的区域发展战略，提供了一个较好的起点。确切地说，前20年浙江区域经济的发展是一种散点式的发展，虽然这种散点式的发展使我们付出了一定的发展代价，然而正是由于这种散点式的发展，使之在“V二”区域内形成了一大批区域经济发展的要素集聚点。由于浙江人口高度稠密，其人口密度甚至比大洛杉矶地带(loangeles-ana-heim-riverside)的所谓城市密集区还高近3倍，因此从空间格局上看，我们不可能像中西部的人口稀少地区那样，只有若干个点，亦即只有若干个大中城市就能带动全省发展，而是要在浙江的“V二”区域，在这个人口总量为3000多万、面积为4万多平方公里的空间内，形成数十个到上百个，大中小有机结合，以大中城市为主体的经济集聚点，成为各个区块经济发展的基本内核，形成一种泛城市化的格局。从这样的角度看，前20年的散点式发展，正好为我们未来发展提供了一个现实的出发点。
我们现在正处于把两个不同的发展时期有机地连接在一起的历史交汇点。从这一历史交汇点往后看，20世纪70年代末以来的散点式的发展，在环杭州湾等三个区块形成了浙江星罗棋布的经济发展集聚点；从这一历史交汇点向前看，既有的经济集聚点将成为浙江城市化的内核，形成一种新的、点轴结合的集中化格局。虽然区域发展的模式将转变为以城市经济为主，但民间创业和创新精神，将继续是推动浙江区域经济高速发展的主要力量。
3以劳动力转移带动人口迁移
人口集中是空间集中化战略的一个重要方面。人是最活跃的一种生产要素，从某种意义上说，空间集中化战略的核心，是人的自由流动和自由迁徙，否则，就不可能形成空间集中化战略，也就不会有城市化进程。
在经济性为主要目的的流动和迁徙过程中，人主要是作为劳动力而流动的。因此，就流入地来说，需要具有一系列的商业和就业机会。而在二元经济的格局下，存在着一种劳动力无限供给的可能，因此空间集中化进程从劳动力供给的角度看，从中国的国情出发，应该是一种长期实施的基本战略。以浙江为例，根据我的测算，浙江高发展地区是能够提供推进劳动力流动的就业机会的。这里算了两笔大账：一是到2010年止，全省二、三产业合计，大致能提供450万～800万个就业机会[1]，此期间省内劳动力资源供给约400万个[2]，扣除结构性失业等因素，全省新增就业机会大于全省劳动力供给，这一缺口，将主要由省内农业劳动力向非农劳动力转移和外省劳动力进入浙江解决。二是浙江50%强的人口居住在“V二”区域以外的地区，70%[3]强的新增就业机会在“V二”区域，“V二”区域的劳动力需求缺口，将主要由外来劳动力解决。
发达地区和不发达地区都有一个人口迁移的问题。发达地区的人口迁移，多半是直接进入城市，并另有一部分人带资本进入不发达地区投资创办企业。不发达地区的劳动力，通过外出打工并逐渐在工作地居住，最终全家成为该地常住人口，这是不发达地区劳动力流动带动人口迁移的一个总的模式。另外，不发达地区外出的劳动力，将有相当一部分进入发达地区的小集镇和农村地区务工经商，承包土地经营农业等。
劳动力转移是不发达地区的第二经济增长点。所谓第一经济增长点，当然是指当地经济发展。但事实上由于多数不发达地区的自然条件较差，交易成本较高，通常很少具备大规模、高速度发展本地经济的条件。与此同时，浙江不发达地区多数都在山区，具有浙江生态库的功能。因此，通过劳动力转移来发展当地经济，将是这些地方经济发展的一条重要途径。以劳动力转移带动人口迁移是山区县经济发展的一项长期发展战略，这种发展战略至少具有6个效应：①在GDP总额增长较慢的情况下，人均GDP有相应较快的增长；②增加当地现金收入；③提高耕地等资源的人均占有水平；④保护生态环境；⑤打破不发达地区封区的、传统的价值观；⑥全面提高山区县的人力资本素质。
积极推进当地劳动力转移是不发达地区应对城市化战略的一个重要举措。在积极推进城市化的工作中，不发达地区固然也有一个如何促使本地城镇加快发展的任务，但更重要的是推进本地劳动力向外转移，利用发达地区城市化的机遇，加快当地经济发展。现在，不少欠发达地区为了加快经济发展想了很多招数，就是耻于谈推进劳动力转移带动人口迁移的问题，这说明我们相当一部分干部的观念还没有转过来。
4以市场化推进城市化进程
城市化的实质是要素集聚，关键则是要素的自由流动，如人口的自由迁徙、资本的自由流动等。因此，积极消除要素流动的制度障碍，形成一个各地制度成本大致相同的体制环境，是加快城市化进程中的一项重要工作。比方说，市场化将提高企业对于生产销售成本变动的敏感性，从而增强企业的要素集聚冲动。
进一步来看，只有加快市场化进程，才能解决目前地区封锁、条块分隔所导致的要素流动不畅的问题。很多同志认为，由于财政体制上的原因，中心城市过早的结束了极化阶段，能量集聚过程被中断，从而导致了浙江城市化滞后，因此必须打破行政区划，才能加快市场化进程，这是一种似是而非的观点。
任何国家都存在着行政区划，也都存在着各个行政区划自身的财政利益，但这并没有较大程度地影响这些国家的城市化发展。这主要是在市场经济的条件下，企业并不听命于政府，政府的利益并不必然地影响企业的投资行为，企业会按照经济合理性原则进行投资决策，以此来选择最佳的投资区域建厂，设立公司总部等。而在计划经济条件下，企业仅仅是政府的附着物，这样，一个有着自身利益，又具有控制企业能力的政府，就必然会采取“肥水不流外人田”的资源配置决策，从而形成地区封锁、要素流动不畅等问题。因此，主要不是现行财政体制中断了中心城市的极化过程，而是计划经济造成了地区封锁。上海在20世纪初的发展也表明，中心城市的极化主要不是靠行政手段，而是靠市场经济力量推动的。
因此，主要应该运用市场的力量，而不是行政的力量，通过要素的自由流动来加快城市化进程。目前主要是做三个方面的工作：一是放松对于经济主体的管制；二是放松对于本地市场的管理；三是对于当地所有经济主体实行“国民待遇”。
(本文作者系浙江省改革与发展研究所所长、副研究员)
2001年8月
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