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现阶段的中国正处于计划经济向市场经济的转型时期。就浙江而言，一方面，传统计划经济模式的痕迹依然清晰可见；另一方面，市场经济的制度已初步建立，其结果是经济运行主体的多元化，政府、企业、个人都积极参与了经济发展乃至城市化的进程。因此，城市化的动力机制也呈现出多元化的态势。在推进“以人为本”的城市化进程中，农民是农村城市化的主体，必须冲破城乡藩篱，积极引导先富起来的部分农民，在自愿的原则下转移进城创业，这是加快浙江城市化进程的战略举措。然而，现实生活中出现的农民“离土不离乡”乃至缺乏进城动力的问题，却日益成为制约浙江城市化进程的一大因素，亟待通过体制创新寻求推进机制。
一、农民进城约束因素的演变
浙江的城市化滞后于工业化的原因在各个发展阶段是不同的，大体说来是经历了物质产品匮乏的经济性约束到体制性约束进而是机制性约束的3个阶段：新中国建立后的前30年，阻碍城市化发展的主要原因是受制于物质供给缺乏的经济原因。一是由于农产品供给不足，政府通过控制城市人口并压低农民消费水平来保证城市居民的基本供给。二是受资本的约束，国家实行的是重工业优先发展的战略，浙江不是国家投资的重点省份，导致货币和物质资本均十分紧缺，农民进入城市就业所需资本无从筹集，这也迫使政府采取了一系列限制农民进城的政策。三是当时以建设“生产型城市”为中心，对事关市民生活的城市基础设施的投入甚少，城市也无容纳更多人口的能力。四是从农民的角度来说，由于工业化中工农业产品价格“剪刀差”的客观存在，农民几乎没有什么积累，也不具备进入城市生活的基本条件。进入20世纪80年代以后，由于农村改革的成功，调动了农民的生产积极性，也使多年积累的农业生产潜能得以释放，农产品供给得到根本性改善，农民有要求也有能力自发冲破封闭的城乡关系，在加上国家适时加以倡导，1984年提出允许农民自理口粮进入小城镇，使得在改革中浙江的城市化较前有所推进。虽然浙江城市化滞后的状况仍然没有得到根本性的改变，但与前30年不同的是，这个时期农产品供给已由短缺走向相对过剩，过去城市化中农产品和资本的约束因素已不复存在，而前30年计划经济体制的惯性成为主要约束因素。简而言之，就是通过户口、就业、商品粮、住房四位一体的限制乡村人口流动的制度形成了坚固的城乡壁垒。改革中由于农产品价格提高，使得从20世纪60年代开始的农产品购销倒挂发生改变，政府的补贴越来越多。低工资下城市中建立起来的住房、医疗、福利等制度，使得城市人口的增加就意味着政府财政支出的增加；而由政府全包下来的就业制度更使政府在城市化中陷入困境。此外，城乡两条工业化道路，各自遵循的计划与市场的两种模式，又把农村工业拒之城外，结果造成改革中农村虽有分工分业的发展，却没有农民向市民的人口分化。所以，虽然1984年提倡农民自理口粮进镇是一项非常重要的人口迁移方面的制度改革，在温州等地产生了深远的影响，但其在全省的效果却不是十分显著。
通过社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，现阶段的改革坚持以市场经济目标为取向，虽然至今在城乡体制上还未最终获得突破，但不可否认已取得明显的进展，体制性的约束已有所减弱。其标志是：农民进入小城镇的户籍限制已大为削弱，甚至一些大中城市已可以在一定条件下进入；更重要的是，城市粮油等物质供应已完全市场化，市民农民已无区别，就业、医疗、住房等市场化的改革也在加快，在许多方面可取得突破性进展；城市基础设施有了很大改进，电力供应充裕，水的供应也在改善，城市道路和交通有了改观，住房建设进展也很快。这些制度上的改革为城门的打开创造了条件。
然而，目前浙江城市化遇到的约束主要是缺乏一种推进和压力机制。农民对于进入小城镇没有多大兴趣，事实上也无必要。究其原因，首先，是城镇对农民的吸引力不足。目前，省内大多数小城镇与农村并无本质差别。在温州、台州等沿海发达地区人们称之为“镇像村、村像镇、村镇不分”。而在浙西南的部分欠发达地区，小城镇的规模小，城建与文化娱乐等基础设施不可能有多高的水平，既不能为农民提供更多的就业机会，生活条件上也不比农村有明显的优越。小城镇缺乏扩张力，与现代城市文明相差甚远。而农村方面经过多年建设，现代城市生活方式已有一定程度的普及，甚至一些基础设施与小城镇也没有很大差别。此外，当前在买方市场下农村工业化进程趋缓，小城镇工商业发展受到限制，无法向农民提供就业岗位。其次，是政策上的障碍。当前户籍问题已不是农村人口向城镇转移的主要障碍，主要障碍在于城镇的进入门槛过高。现在户口管理工作在改进，但对促进浙江农村人口向城镇转移的效应可能不会很大。这里主要有两方面的原因：一是城镇的吸引力降低而进入门槛又过高。过去城镇居民就业由国家安置，住房、医疗、子女入学等福利化，粮油及副食品供应有保障、价格有补贴，对农民很有吸引力。现在这些优惠基本上没有了，而且出现国有企业下岗职工增加，城镇就业困难，购置商品房价格过高等新问题。此外，农村居民到城镇落户还要交纳城市增容费等，使得进入城镇落户的门槛过高，农民进不起。二是现行的土地承包、批宅基地和计划生育政策，使农民觉得留在农村比进入城镇更合算。
所以，尽管当前政策上鼓励农民进镇，但农民对此却相对冷漠。这与20世纪80年代中期农民的进城热是一个显著的区别。为此，加快推进浙江的城市化，就必须对传统的管理体制(包括行政管理体制、财政体制、户籍制度、投融资体制和社会保障制度等)进行突破，建立有利于人口、产业向城镇集聚，促进城镇发展的新机制。只有提高城镇的吸纳能力、降低进入城镇的门槛和适当调整农村有关政策，才能促进农村人口及资金、技术等要素资源向城镇流动。
二、对农民进城认识上的更新
当前浙江城市化进程中面临的新情况，向人们提出了这样一个问题，即当我们抛弃了计划经济下以行政手段批准农民进入城镇并自动享受市民待遇的城市化方式后，如何适应市场经济体制需要建立新的推进机制。对此，我们尚缺乏有效的手段和措施。在解决这一问题之前，有必要在认识上作一番澄清和探讨。
首先，城市化与消灭城乡差别的关系。即城市化是不应以消灭城乡差别为直接目的，以及如何消灭城乡差别问题。中外历史表明，工业化中的城市化是资本要素集聚谋取利益的需要和结果。其直接目的不是要消灭城乡差别，但在城市化进程中，由于农村人口大量进入城市，从人口角度来说，当绝大多数的农民进入城市也就达到了消灭城乡差别的目的，而且当农村人口占总人口的比例到了很小份额时，政府对农村投入加大，工业反哺农业，进而农村生产生活环境改善也就有了现实可能。从这点来看，农村城市化就是人口的城市化，即农民向城镇进入的过程，城市化过程也就是消灭城乡差别的过程。但显然这与在农村人口仍占多数时把农村环境提高到城市水平的消灭城乡差别的路子是不一样的。换句话说，在当前保留城乡差别使之对农民有吸引力，进而对经济发展产生一种动力，是社会进步的一种表现。
其次，小城镇本身应作为城市的范畴。当农民进入小城镇后就开始与传统的自给性生产生活方式决裂，开始融入到现代城市文明生活方式中。只有按照这样的思路和目标，建设小城镇才会对城市化有推进作用。加快小城镇建设，并使之成为城市化中农民进入的主要空间；同时，由于农民对小城镇熟悉，进退自如，可以减轻大规模城市化中可能产生的社会动荡，这些主张不无道理。但这些并不意味着小城镇建设标准可以与农村不分，甚至把小城镇建设的作用提高到实现城乡一体化的高度。如上所述，农民进入城镇的城市化不仅是身份的变化，而且是生产生活方式、政治参与形式、社会交往方式等社会变革的过程。而且只有当小城镇贴近城市才能产生聚集效益，才能形成对就业的扩张力，才能有利于农民文化等素质的提高。一句话，只有这样才能对社会进步和经济发展作出贡献。如果城乡不分，小城镇建设与社会主义新农村建设没有区别，那么推进城市化的目的就不可能实现；而且，由于小城镇对农民缺乏吸引力，加快城市化的目标也不可能达到。
再次，如何看待城市化进程中的稳定。城市化是社会经济结构的一次大调整，也是对千百年农村自给性生产方式和传统习惯的变革。在浙江城市化的进程中，今后一段时间将有相当数量农民的生活和就业实行空间转换，由此对社会产生一定的冲击是必然的。作为社会主义国家的一个省份，城市化当然不能采取资本主义原始积累那样的残酷方式，也要避免部分发展中国家曾出现过大量农民盲目涌入城市所带来的各种社会问题，但这毕竟是一次社会大变革。城市化推进中要保持总的形势稳定是必要的，但也不可能确保每一个农民没有风险。现在城市居民也要自谋职业，由过去主要靠国家变为主要靠自己，并有下岗之虑、竞争之忧，对此，同样要对农民引入竞争和压力机制。市场经济给人以机遇，但机遇与风险总是并存的，农民也不能例外。
最后，在市场经济中推进城市化，当打开城门后是否必然就会出现过度城市化，这又是人们担心的一个问题。在计划经济下，由于城乡双重粮油供应、就业、住房等福利制度，农民经批准进入城市，不花任何代价自动享受到政府提供的各种好处和城市物质文明。在这种情况下由于缺乏调节机制，城门一放开就会失控，就有超越经济发展阶段的可能。但在市场经济下，农民进入城市就业靠自谋，享受到城市各种文明时是由自己承担费用，总之通过个人努力才可能取得。如果制度设计得好，一般不会出现过度城市化情况。
与之相关的问题是，如何看待城市化中的“门槛”问题。过去一直主张对进镇农民实行无“门槛”政策，这是针对计划经济体制下而言的。但目前是市场经济，小城镇市政建设投入主要不是由国家投入而是来自于农民自己，农民进入城镇是生活质量的提高，是生产成本的节约，有收益就得有付出，这才是市场经济的原则。适当的收费是必要的，但在量上要适度，在方式上不能简单的采取卖户口，如适当的环卫收费，购房时适当的市政建设配套费等也是必要的。
三、促进农民进城机制的建立
在与计划经济告别和向市场经济转换中，也结束了以行政办法推进城市化的方式，今后加快城市化的发展要遵循市场经济的一般原则，建立相关的动力和压力机制。在吸引农民进镇上，应通过优先发展较大城镇使之具有较强的集聚机制。只有较大城镇和基础设施建设得较好的城镇，才能形成规模效益，才能促进第三产业发展和提供更多就业岗位。世界银行认为城市人口只有达到15万人以上才会带来规模经济效益。城市化过程也就是农民由农村进入城镇的过程，农民进入城镇首先是为了发展经济获得收益。市场经济中资本和人的要素总是要流向能带来更多利润和更利于自己充分发展才能的地方。此外，农民进入城镇生活是为了享受更高的生活质量，城镇过小，基础设施不完备，农民宁愿待在农村也不愿进镇。因此，建设小城镇切忌遍地开花，一个县只能重点建设1～2个，有条件的县城镇要发展成为中小城市，只有当城市得到足够发展后，更多的小城镇才会兴旺发达起来。
在农村也要形成一定的压力机制，要使大多数进城者脱离农村的生产和生活方式，要使主要依靠工商业收入者多数能进入到城镇，不再兼业。只有这样才能完成由农民向市民的转换，才能使农村分工分业与土地集中实现同步，最终达到农业由自给性生产向完全的商品生产过渡。目前，农业上“仅有就业不足，没有就业风险”的状况必须改变，在制度设计上要为这些进城后自愿放弃土地者提供帮助，要在农村中逐步建立起能使离农者自动转让出土地，同时又能使如果在城镇站不住脚者又能返回农业上来的农地使用流转制度。
此外，形成自发调节城市化速度的机制也十分重要。浙江的城市化大大滞后于工业化，需要大力推进，但也要预防盲目性。在市场经济中，这种预防性机制不能以行政手段，而要通过经济手段达到。即一方面为有能力需要进城者大开绿灯，但进入者也要具备一定条件。对有住房、有稳定职业或生活来源者就有资格成为市民。这是一种“门槛”，也是一种自发约束机制。这种机制既不会压抑城市化速度也不会超越经济发展阶段出现过度城市化。在小城镇建设上要建立多元投资机制。农村小城镇建设政府要给予帮助，但十分有限，主要的还是要利用市场机制引入多元投资者。即便在一些公用事业上放开经营也可引来投资者，即由政府给予政策支持和适当资助，由私人出资建设经营，其效果是显著的。
最后，还应建立合理的以地生财机制。城镇建设的最大财源是以地生财，利用城市集聚所形成的土地急剧升值转换为市政建设资金，城镇建设中要通过宅基地置换、废弃、荒地等开发转换为城镇用地，但一定要用好这种土地升值，在制度和政策上要对此做出规范。在这方面，临海市的做法值得推荐。一般而言，对于城市近郊农民，承包地被征用者可获得较高数额的经济补偿，但转为城镇户口后不能继续承包田地，因此农民对转为居民无积极性。为此，该市规定：保留进城落户农民的土地承包权，但鼓励转让，也允许土地入股，继续享受权益或与社会保障挂钩；自愿放弃土地承包权的，可与城市居民同等享受最低生活保障。
四、吸引农民进城的政策配套
有效吸纳和集聚各种要素，提高资源配置使用效率，是吸引农民进城，进而推进浙江城市化的主要抓手。目前需要重点解决的是城市吸引要素集聚的比较优势丧失的矛盾。对此，要有针对性地进行一些政策上的调整，实行城乡政策双向调节。一方面，在加快城市建设的同时加快城市经济发展，全面拓宽城市就业渠道，提高城市对农村进城劳动力的吸纳能力；加快城市住房、医疗、教育、养老等制度改革，在提高城市居民生活质量的同时降低城市生活成本；逐步取消城市增容费，降低城市工业用地价格，以降低农村人口、乡镇企业和其他要素资源进城的门槛。另一方面，要积极稳妥地探索调整农村政策，在土地承包问题上，要充分尊重农民的意愿，允许农民自愿放弃土地承包权并鼓励其向城镇转移。在宅基地问题上，有条件的地方，逐步取消一家一户的审批制度，实行统一规划，引导农民在城镇集中建造公寓式住宅。在计划生育问题上，最终实现统一实行一对夫妇只生一个孩子的政策。通过这种内吸外推的政策调整，加快农民进城的步伐。
1加快户籍制度改革
建议进行户籍制度的全面改革，重点解决城乡分割户籍制度和农民进城“门槛”过高对人口转移的制约，取消对“农转非”指标的年度控制，促进农村劳力从农业转向非农产业及农村人口向城镇转移。
——允许已在城镇从业或已在城镇拥有固定住所的农民，办理户口迁转手续，同时为其尚未申报户口的子女补办户口申报手续。
——允许已在城镇入学的农民子女，由其家长在城镇为其购买住房，并申报城镇户口。
——允许农民随时到城镇购买住房落户，随时予以办理户口迁转手续。
——凡在城镇从业或留居3个月以上者，必须在当地城镇的户籍管理部门申报暂住户口；从业或留居6个月以上者，允许其办理户口迁移手续。
——鼓励农民离土又离乡。对办理农转非的农民，允许向集体有偿退出承包土地；或允许继续保留一定期限的承包权，并享有原村级集体资产分配权和收益权；对退出土地到中心城镇落户的，免交一切进城费用，并可享受一定的社会保障。
——对城市建成区内的农民一律转为城镇居民，其范围内的土地全部收归国有。
2进一步调整和改革就业政策
重点是建立平等就业、竞争择业的机制，增加就业机会，减轻政府压力，解决城市化过程中农民进城自谋职业这一刚性增长的就业压力。
——营造择优录用人才、公开、公平竞争的择业环境，实行城乡内外平等择业，不再受户籍等人为因素限制。
——实行社会人员的随机就业，逐步取消目前政府对城镇人口实际实行“包就业”的做法。
——健全劳务市场，扩大市场容量，运用信息技术等现代招工手段，提高市场运作效率。 ——严格控制一般的退休留用和返聘人员，为集聚到城镇的适龄人员提供更多的就业岗位。
——加强劳务市场管理，无论何种经济成分的劳动用工都必须以劳务市场、人才市场为中介，并实行劳动保护、社会保障的合同契约。
3进一步推进住房政策改革
重点是发育房产市场，扩大房源，有效解决进城农民安居难的压力。
——大力开发经济适用房，按开发成本加3%～5%的利润率作为销售价，让到城镇落户的一般收入者都有能力购买住房。
——允许低收入层次的外来人口购买由高收入者更新下来的旧房，在办理房产过户手续时免缴房产交易税。
——允许原借用城镇居民名义在城镇购买住房的农民，进行房产所有权的变更，并免缴房产交易税。
——对城镇周边村落已建的事实商品房，予以一次性补办商品房开发手续。
——允许农民和在小城镇规划指定地区集资联建居民住宅。
——放开房产一级、二级市场，简化房产交易评估等手续，实行住宅分配货币化。
4调整计划生育政策
重点解决目前实行城乡不同生育政策，非农夫妇只准生一胎，导致进城吸引力下降；部分农民不愿“转非”进城的矛盾。
——农与非农应一视同仁。建议有关市县人大可以先行试行全县(市)统一计划生育办法的措施，省人大要研究适时推出全省城乡居民统一计划生育的政策。
——在目前大政策未调整的情况下，允许局部市县采取变通办法，即以时间为界限，使进城的农民转为非农人口后仍以“农民”身份享受“二胎”政策。
5加快完善社会保障政策
重点解决目标社会保障既滞后于经济发展水平，也滞后于城市化发展水平的状况，加快建立起统一有效、覆盖全社会的社会保障体系，为推进城市化提供安全可靠的屏障。
——农村居民必须参与享受有除养老金保险外的其他社会保障(包括统筹医疗保险、劳动保险、失业保险等社会保障。
——农村居民参加和享有社会保障，必须纳入法制化轨道，按照国家的有关法律、法规强制实行。
——无论何种经济成份的企事业单位，必须为其录用的进城劳务人员按规定交纳社会保障中的各项保费，并事先在劳动合同中加以明确。社会保障中应缴纳的各项保费，由本人、所在单位以及政府按比例负担。
——建立统一的社会保障体系和进行统一调控的专门机构，进行协调、服务、监督和管理。
(本文作者单位：浙江省社会科学院经济研究所)
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