城市化发展的城区机构设置问题
王超俊
城市化的形成和发展是工业化的伴随物，它是以农村人口为主体的社会向以城市人口为主体的社会转变过程。改革开放以来，随着工业化进程的加快，浙江省以城镇迅猛崛起为特征的城市化获得了较快发展，全省城市化水平从1978年的14%提高到1998年的35%，正由一个资源小省发成为全国名列前茅的经济大省。浙江的新一轮发展的关键是实现经济发展从量的扩张向质的提高转变，实现产业结构升级和农村、农业现代化。城市化是解决这“两个实现”的重要载体，是启动新一轮经济社会发展的杠杆。但是，由于受观念、体制、政策等因素的影响，城市化依然滞后于工业化，大中城市的要素集聚度和经济辐射力较弱，已经制约了经济的发展，影响了社会的全面进步。本文拟就加快城市化进程和城区的机构设置谈点看法。
一、城市化发展的必然性
从马克思研究的成果来看。早在十九世纪四十年代马克思和恩格斯在《共产党宣言》中就指出：“资产阶级使农村屈服于城市的统治。它创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来，因而使很大一部分居民脱离了农村生活和愚昧状态。正象它使农村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方。”“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切年代创造的全部生产力还要多，还要大。”这就充分体现了资本主义工业发展时期，城市化发展给社会、经济带来应有的作用。列宁曾经强调：现代大城市是一个国家的“经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力”。进一步指明大城市在经济和社会发展中的辐射和龙头作用。因此，马克思主义者十分重视城市的发展，重视城市化发在整个社会文明中的推动作用。
从国外的发展经验来看。根据世界各国的发展经验和普通规律，与工业化中期相对的是城市化进程的加速时期。美国在这时期形成了区域性城市体系阶段，以纽约、费城两个特大城市为核心的区域城市发展轴线形成，区域城市化水平提高，劳动力结构中非劳动力已占到60%左右，为美国的工业化后期经济社会发展奠定了基础。城市化的程度反映了一个国家的工业化水平，发达资本主义国家，城市化水平都比较高，而发展中国家城市化水平相对就较低。1991年，工业化水平高的美国城市人口占75%，日本77%，英国89%，法国74%，韩国72%；而工业化水平低的菲律宾城市人口占42.5%，印尼30%，巴基斯坦32%，中国仅为26.4%。另据资料说明，1980年发达国家的非农化率83.75%，城镇化率70.20%，而发展中国家非农化率34.65%，城镇化率29.2%。我省1999年人均GDP为1400多美元，经济发展总体上已进入工业化的中后期阶段，如果不顺应城市化进程的内在要求，不失时机的加快城市化，就会延误工业化的进程，进而影响基本现代化的实现。
从国内区域经济发展来看。城市化的发展对区域的经济影响很大。改革开放以来，浙江省由1978年城市水平低于全国17.9%的平均水平，到现在已经远远高于全国平均水平，但与城市化水平高、经济发展快的江苏、山东、广东等地，相比还有差距。一是大中城市规模小、数量小。20万以上人口的大中城市，浙江8个，江苏22个，山东27个，广东31个；其中50万人以上大城市浙江仅2个，而江苏5个，山东8个，广东4个。二是经济总量差距在拉大。1995年GDP总量，浙江与广东差1805亿元、与江苏差1603亿元、与山东差1470亿元；而到1998年GDP总量，浙江与这些省差距呈扩大趋势，少于广东2957亿元，少于江苏2221亿元，少于山东2182亿元。三是省内沿海与内地发展不平衡。浙江1998年35个沿海乡镇市城市国内生产总值占全省总量的比重超过80%。因此，我们要树立忧患意识，借鉴人家经验，推动我省我市城市化进程。
二、当前城市化进程与城区机构设置的主要问题
城市化是经济发展的重要载体，是提前基本实现现代化的重大举措，是关系到我省在21世纪能否实现经济和社会可持续发展的大事。当前城市发展进程存在着不少问题，尤其是市、区两级政府的管理体制问题。城区机构设置类型繁多，缺乏科学设置，与城市化发展的要求不相适应。对城区机构不及时加以研究，将制约着城市化的发展。一城多府，如宁波与鄞县、绍兴与绍兴县、金华市与金华县、台州市与台州县等；一域多镇，如温州永中、永兴、永昌和沙城等基本上已连在一起，城区政府虚设，如金华市、绍兴市等市的区政府。城区机构设置问题如果不及时加以研究解决，将制约着城市化的发展。
问题之一：城区机构设置缺乏效用机制，出现了“随意变动”现象。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第四款规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”城区在设立机构时，上一级政府往往从市属部门等有关因素去考虑，而确需设立的机构则很难设立。城区的建立大都是随着地区、行署撤销建市时建的。原市级部门职能随着与市属部门人员上调带走了本属区部门的工作职能，留下了城区机构不全和市区职能交叉的隐患。又加上八十年代放权时没有放到，九十年收权时，职能又上调了。原来由城区管理的规划、土地、房管等划归市直属部门管理。
问题之二：有些城市机构设置一成不变，出现了“不合时宜”现象。现有城市行政管理体制是计划经济时代的产物。经济体制改革已二十年了，经济管理方式发生了实质性的变化，而行政管理体制几乎没有什么改观，城市市区的体制“计划”加“计划”，其弊端充分暴露无异。有些市一级政府长期把工作较多地集中在城市，而不是整个行政区域，大事小事宏观微观都管。存在着应该管理不去管，管不好；不应该管的去管，管不了的现象。现有城市区级行政管理体制成功的显例少。在浙江十一个城市城区政府机构大致存在三种模式。杭州、宁波、温州为一种模式，区一级政府的职能较为完整和相似。金华城市设区是象征性的，没有什么具体职能。绍兴是办理处一级的性质职能。城市化是城市进入现代化的高级阶段，必须依靠基层，工作重心必须下移，区一级政府的职能应加强。
问题之三：市辖区的区级政府机构设置非发展型。出现了“政府无为”现象。区政府分管一个辖区，牵涉到的是一个复杂的系统，关系到社会、经济、政治、文化等方面。城市化的发展又对城区提出了较高的要求，但从现存的区级政府职能来看，比县一级政府职能配置要低，属于非独立法人地位。不配有税收征管、城市规划、土地供应、房产管理、社会保险、户籍管理等管理社会、经济的主要职能。一个区域的发展与一个区域的政府机构健全是密切相关的。没有主要职能的机构，规划不了区域的经济发展，政府的行为和意图无从体现。在区域间竞争加剧的状况下，当家不做主，往往表现得被动，因为缺少拥有应该有的职能。城市化的竞争又往往表现在土地政策、招才引智、投资环境的环节。遇上激烈的竞争环境，缺乏这些职能配备的区一级政府显然就无法调节或调控市场。随之而来的是市场机制高效率地配置资源，企业对市场的先择又是那么灵敏，只要不能及时供应土地，土地政策不是那么优惠，企业的外迁、外流、外投应不奇怪了，甚至可能形成一种气候!如果这样，区级政府就失去了适时推进产业结构转换的经济调整能力，产业政策也就得不到有效落实了。
问题之四：城区机构职能交叉，出现了“管理重叠”现象。由于地理位置的特殊，在同一区域两级政府同时存在，实施的是“市管区”的体制，而不是“市管县”的体制，市一级的较强调控力，经常出现双重审批、重复检查。审批、检查的多层次无疑加重了企业的负担和对投资环境的影响，“我的责任利有你的责权利，你的责权利中有我的责权利”，互相负责的原则难能体现，科学决策、科学管理赢得竞争优势的核心动力不能发挥。
问题之五：财政分配机制和城市化发展不匹配，出现了“责权分离”现象。城区的财政体制的财政收入是按照中央、省、市、区四级分配程序进行的，而县一级财政收入是中央、省、县三级分配体制。多层次分配，使属于区级财政的可支配收入仅占财政总收入的30%左右，而且政府性预算外收入市属部门已经拿走，留给区一级政府几乎没有。剩余收入相对县级财政收入比较，相差巨大，如科技三项费用经费，按规定是财政总收入2%提取使用，区级财政是在这留成中的2%提取使用，这与县级政府在80%留成中提取2%作为科技投入相差甚远。完全削弱了区级政府对经济发展的扶植力度，经济发展的后劲必然受影响。区域中心城市建设和经济发展相对缓慢，甚至不少地方出现地级市的经济财政实力不及所管辖的县、市实力，出现“小马拉大车”的情况。从1997年经济总量看，比较典型的有绍兴市区69.94亿元，而绍兴县、诸暨市分别达到173.8亿元和121.61亿元，金华市区45.16亿元，而义乌，东阳两市分别达到110.28亿元和83.4亿元。从1997年财政收入看，绍兴市区7.05亿元，而绍兴县达到8.65亿元，去年突破10亿元；金华市区2.9亿元，而义乌达到3.61亿元。其它市区地也有类似情况。
三、城市化发展城区机构设置的建议
世纪之交的浙江正处在城市化推动型的经济社会发展阶段，必须充分发挥大中城市的作用，必须调动各方面的积极性，这就必须要求解决好城区的机构设置问题。
(一)设置好城区机构，充分重视城区管理体制的研究。现在看来城市化对促进经济、社会的发展有人研究了；特大城市的城区政府管理体制基本解决了；小城镇的政府管理体制长期的实践也是成功的；唯独大中城市在城市化发展过程中的市、区管理体制尚未得到应有的重视、尚无有效的研究解决。根据浙江经济社会发展的研究，2010年前以中等以上城市作为浙江城市化的主体，将有一批城市在发展中崛起，成为我国经济发展的中坚，体制的问题在当前是高于技术的问题，这一层次的管理体制问题要尽快予以解决。
(二)设置好城区机构，充分体现精简高效的要求。城市化是历史发展的必然，城市化赋于城区政府高度的责任，不对城市的两级政府职能划分加以重视，只有一级政府的积极性，全局一盘棋的战略就难以实施。适当扩大城区政府管理权限，按照政企分开、政事分开原则和“小政府、大服务”的目标，健全完善城区经济、社会发展水平相适应的政府机构。授于区级政府在计划、规划、工商、城市建设、土地供应、户籍管理、社会保障等方面的管理权限。按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从财政体制上为城区发展建设提供更充足的基金。
(三)设置好城区机构，充分体现发挥区级政府以经济建设为中心的作用，城市对周围的辐射作用的大小，从某种意义上说，主要取决于城区的作用，这是基础，也是根本。城区工作必须坚持以经济建设为中心，离开了这个中心，没有经济实力作后盾，推进城市化就失去前提。因此，将城区的经济建设好，这是首要目标。城区的优势很多，如区位优势、基础设施先进优势、人才荟集优势、科技领先优势、信息优势，而这些优势的发挥离不开要有一个合理的管理体制。只有优势发挥好，辐射作用才能体观，带动整个
经济区域的城市化发展。同时，城区工作还要涉及到城市管理、社区建设，在设置机构的时候，必须考虑到这些因素，使城区工作做到以经济建设为中心，以城市管理为重点，以社区建设为基础，物质、精神两个文明一起抓。
(四)设置好城区机构，充分调动区级政府的积极性。城市建设和城市经济的发展，仅靠政府的财政投资是远远不够的。现在许多地方的财政还是吃饭财政，能够用来搞建设的资金很少。因此必须充分发挥浙江市场经济发育较好，民间资金充裕的优势运用灵活的政策。要授于区政府一定的土地有偿使用出让权；将公用事业建设实行“谁投资，谁经营，谁受益”的原则融入市场机制职权。让区政府参与旧城改造、旧村改造开发的组织等，充分调动区级政府的积极性，将所有的力量汇集在一起，共同推进城市化的进程。
作者系中共温州市鹿城区委副书记、区长