龙游县实施城市化战略工作总结
龙游县人民政府

     自1998年浙江省第十次党代会提出"不失时机地加快推进我省城市化进程"的战略决策以来，龙游县认真贯彻省委省政府的重大战略部署，解放思想，转变观念，锐意改革，积极推进，城市化步伐明显加快，各项工作都取得新的成绩，城市化载体对县域经济的拉动作用日益增强。

　　一、主要做法

　　（一）科学定位城市性质，发挥规划龙头作用

　　城市性质体现了城市的发展方向、个性特色和功能布局；规划是城市建设的龙头，是政府指导、调控城市建设和管理的依据。龙游县城原来的目标定位是建成"浙西商贸重镇"，随着城市的发展，以龙游石窟为龙头的旅游业迅猛发展，特别是1998年省委提出加快实施城市化战略以后，龙游县对城市性质进行了深入的研究和广泛的讨论、分析论证。基于以龙游石窟为龙头的旅游业的迅猛发展，龙游悠久的历史（春秋时为姑蔑国所在地、县建制史已达2224年）和丰富的地域特色文化，结合"十五"计划的编制，全县上下形成共识，确立了建设"文化旅游生态城市"的目标定位。以此目标定位统揽城建、文化、旅游等工作全局，取得了明显成效。

　　在科学确定城市性质的同时，进一步将文化旅游生态城市的性质定位体现在规划中，加大规划修编和执法力度，着重在提高规划的科学性、控制性和规范性上下功夫。1998年以来，舍得花钱以提高规划的科学性，投入700多万元，委托修编城市总体规划、县域城镇体系规划、城市中心区规划等多项重要规划及交通规划等一批涉及全局的专业性详规。加大规划控制力度，对35平方公里城市建成区、75平方公里城市规划区、城郊重要地段三大规划控制圈推行不同的规划管理制度和措施，进行了有效的控制，加强各种规划之间的衔接。建立了规划审批联席会议制度，真正做到规划一张图、审批一支笔。建立了先规划后出让的供地机制，同时严厉打击违章建设行为，维护了规划的严肃性。

　　（二）实施经营城市理念，有效运作城市资源 　　1、结合实际，把握经营城市理念的内涵。几年来，龙游县在城市建设的实践中，对经营城市理念进行了一些探索。在实践中主要把握了以下三点：首先，经营城市的目标和价值取向，是要有利于城市人口、产业的集聚，有利于树立城市和区域形象，有利于区域发展环境的改善，有利于城市和区域经济的可持续发展。其次，经营城市的途径，是对城市各种资源的有机组合。这种组合包括横向和纵向两个方面。横向组合，是指将城市土地、空间、无形资产、环境等各种要素有机结合，从而使城市资源价值显现。纵向组合，是指政府掌握主动权，将城市资源开发利用的时序优化，改变传统的缺乏有序调控的自发的开发建设时序，把握各种资源供应、组合、配置的最优时机和节奏。再次，经营城市的手段，是在政府宏观调控下实行市场化配置资源。在实践中，花大力气培育土地市场、规划设计市场、建筑市场、房地产市场等要素市场，规范市场交易和竞争秩序，促进市场的健康发展。

　　2、牢固确立与经营城市相适应的城市发展观。经营城市是社会主义市场经济条件下的城市发展道路。实践的前提是必须进一步解放思想，更新传统的城市发展观念。1998年以来，龙游县组织开展了一系列活动，举办了为期两个月的"提高领导干部城市意识培训班"，邀请专家学者作了十多次专题讲座。多次组织有关部门、乡镇负责人赴宁波、绍兴等地考察，学习发达地区的先进经验。由有关部门牵头成立了县城市规划学会，加强技术人员的学习交流。召开"龙游房地产业发展研讨会"，邀请省内房地产商和省有关部门专家到龙游现场考察指导。通过一系列的活动和措施，全县上下特别是领导干部逐步确立了以下观念：一是确立了城市是最大的国有资产的观念。城市是资产，城市本身也是产业，抓城市建设就是抓经济发展。政府很重要的职责就是要经营好城市资产。二是确立了规划也是生产力的理念。规划在整个城市发展中处于龙头地位，城市规划不单纯是空间技术规划，也是经济规划，是生产力布局规划，规划可以带来潜在的巨大的经济效益。三是确立了环境建设出效益、出生产力的观念。搞好城市环境，从长远看，有利于城市品位和价值的提升，能增强投资吸引力，有可观的经济回报。四是确立了公建是城市某一区块建设启动点的观念。公建不单纯是基础设施，也是小区开发和建设的启动点。公建搞好了，可以快速有序地推进滚动开发。

　　3、垄断土地一级市场，多方盘活利用城市资源。垄断土地一级市场是经营城市的关键。龙游县针对以往多头多层审批用地的情况，采取措施，加强了从土地征用到供地的全过程管理，确保了政府垄断土地一级市场。取消了城市周边村10%的留用地指标。实施了拆迁货币化安置。建立了土地收储中心，对改制企业土地、改变用地性质的城市土地一律由政府收购。几年来就收储了800多亩土地，支付了近3000万元的企业改制成本。不断完善土地供应方式，经营性用地一律公开出让，使土地供应与房地产业发展相互衔接，保持土地供求基本平衡。垄断土地一级市场一举多得，有利于筹措企业改制成本，有利于规划控制，有利于增加政府收益。仅2001年就成功组织了5次土地使用权拍卖会，出让土地157亩，实现出让金收入1.2亿元。

　　在垄断一级市场、用好级差地租的同时，尝试将经营城市思想引进市政基础设施建设与城市管理，采取拍卖、转让经营权、所有权、管理权或使用权，盘活现有经营性、商业性、收费性等市政基础设施存量，鼓励和吸引县内外资金参与城市建设，促进公用事业向产业化发展、企业化经营、社会化服务方向规范发展，开辟经营城市新渠道，进一步丰富经营城市内容。城市发展中心适时启动中心区房地产建设和消费市场，吸引有实力的开发商参与投资和开发，中心区土地实现了组团出让和规模开发。做好跨街横幅广告专用杆使用权招标，2001年城区71对广告专用杆一年使用权被万达城市光亮广告公司以40.1万元竞得，取得了连续6年成功出让的佳绩。组成了企业性专业公司，市政设施维护、绿化管养、环境保洁、垃圾清运等作业行为从管理职能中分离出来，实现了城市管理作业市场化。巨龙路、龙兰路等路段面积26万多平方米的道路清扫保洁和垃圾清运权成功地举行了公开招标，打破了政府统管的局面，城市管理、环卫事业首度出现社会化服务，非环卫作业部门介入了环卫作业部门的竞争，降低了清扫和保洁费用。同时加强城市招商，吸引多元化投入城市市政基础设施建设资金。如去年引进江山谷丰房地产开发公司进入龙游，拍得一改制企业资产进行房地产投资开发，还引进外地老板投资江滨娱乐设施建设等，迈出了吸引社会资金建设城市的实质性步伐。 　　（三）加大投入力度，努力拓展城市框架

　　以路网建设拉开城市框架，在交通规划中提出了"一横二环四射"的城市道路及公路交通框架，通过建设九里立交桥、龙丽公路、跨江大桥等一批重大基础设施项目，力争"十五"末期形成中等城市的交通框架。与此同时，着力加强配套建设，完善城市服务功能。

　　集中力量加快城市中心区建设。龙游县城市中心区规划占地面积71.92万平方米，规划设计以市民广场为中心，组织起行政景观、弧形绿带景观和荣昌路商业景观三条轴线，将行政办公、居住、休闲、商业四大片区有机联系在一起。城市中心区用地中，广场、道道、绿化、公园等公共用地占65.9%，商居用地占34.1%。城市中心区主要市政公用设施包括：荣昌路（总长1415米）、市民广场（占地5万平方米）、行政广场（占地4800平方米）、环河绿带（长度1000米、宽18米）、5条干道（宽18-22米、长3258米）。预埋供电、电信、广电、燃气等地下管线。城市中心区建设总投资8亿元，其中市政公用设施投资1.5亿元。整个工程于2000年开始实施，力争3年内完成建设。城市中心区是龙游县自1983年恢复县建制以来投资最多、规模最大的城市建设工程建设要求高、时间跨度大，为确保该工程的顺利完成，专门组建了"城市发展中心"，实行领导小组领导下的法人运作机制，整个工程建设完全按照经营城市的理念进行运作。目前整个城市中心区已完成投入2.5 亿元。市民广场、荣昌路等公建项目基本形成，整个中心区框架初步显现。

　　（四）优化产业布局，提升经济竞争力

　　几年来，龙游县以城市化建设为载体，加快区域经济布局结构调整，加快产业升级步伐，以城市化拉动工业化，实现了城市化与工业化的良性互动。围绕建设文化旅游生态城市的目标，合理安排城市功能分区，通过几年努力，在绕城公路50平方公里范围内，基本形成特色明显、功能互补、布局合理的三大功能区：城北旅游发展区，以龙游石窟风景区为龙头，规划有约20平方公里的旅游发展用地。2001年龙游石窟风景区接待中外游客32.18万人次，同比增加65.3%；实现门票收入377.02万元，同比增长20.5%。城中城市发展用地，约15平方公里，是全县的经济、政治、文化中心区，物流、信息流、资金流的汇萃之地。几年来，县城主要商业街太平路实施了美化亮化工程，沿街多家大商场通过改制吸引民间资金投入达4500多万元，进行了大面积装修，进一步提升了商业氛围。城南工业发展用地，建有县工业开发区，占地约15平方公里，2001年整个开发区实现工业产值2.3亿元，实现利税2600万元。工业开发区已经成为全县重要的对外开放的窗口，城市化的载体和县域经济的新增长点。

　　（五）不断改革创新，增强城市化发展动力

　　通过几年来推进城市化战略的实践，龙游县不断总结经验，探索建立了"七个机制"，推进城市化战略实践形成了一整套的富有特色的运作模式。一是建立开放建城机制。龙游县坚持开放建城，在城市的规划、设计、建设、管理等领域全面对外开放，对城建部门下属建筑企业全部改制到位，制订政策，对外地来龙游参与建设、物业管理的企业一视同仁，吸引专家参与规划设计招投标，以促进城市建筑群、基础设施的高品位建设。二是建立市场化运作机制。制订了政策措施，使建筑市场从无形到有形，从无序变有序，理顺了建筑市场的管理关系。经营性土地使用，一律进入公开招标和拍卖程序。作为城市经营的运作主体，龙游县去年先后组建了城市发展中心、灵江水利建设公司、石窟旅游开发公司，其实质也是国有资产经营公司。这一个中心、两个公司实行政府领导小组领导下的公司法人运作机制，其运作的基本原则是"政府决策、公司运作、面向市场、强化监督"。领导小组的主要职责是审定规划，决定重大事项，加强重大问题的协调。下设的中心或公司性质是非赢利性的国有企业法人，作为业主单位，具体运作土地收储营运、投融资、项目规划设计招标和施工管理等具体事宜，其自身不参与任何竞争性项目建设，不为其它任何企业提供经济担保。三是建立科学论证评审和决策机制。凡城市发展中的重大问题，必须事先进行科学分析论证，广泛征求意见，然后提交政府常务会议或县委常委会讨论决定。对城市建筑风格进行科学设计，邀请专家进行评审。建立联席审批用地制度，实行建设、规划、土管等部门联合审批把关，确保规范用地。四是建立政策保障机制。建立健全经营城市政策体系，先后出台了规划、建设、用地、房地产、城市管理等共5大类10多项政策。促进了城市有序、规范地发展。五是建立"五先五后"的优化开发时序机制。即把握建设开发的最佳时序，促使区块功能得到有效改善，使土地等资源价值得以充分显现。龙游县在城市中心区的建设实践中探索总结了"五先五后"的做法，即"先规划设计后建设实施，先地下后地上，先道路公建后商住，先融资后还贷，先环境后建设"，取得了较好的效果。六是建立整体联动机制。在资金运作上，积极吸引民间资金投入，合理调度政府资金，对土地收益资金、部分财政性资金统盘考虑，与贷款启动有效配合，提高了资金使用效益。在具体工作中，各部门强化"大城建"观念，强化资源组合，提高城市经营综合效益，共同推进城市建设。七是建立监督制约机制。在城市经营内部运作上，专门建立监督小组，由审计、财税、国资、监察等部门参与，实行全过程监督。对城市发展中心、龙游石窟旅游开发公司、双江水利工程公司实行总会计委派制，切实加强内部监督。在财务管理上建立财政专户，实行收支两条线管理。

　　城市化战略的推进，使龙游县城市工作取得明显的成效。城市建成区面积由1983年的2.6平方公里扩大到目前的8.3平方公里，人口由1.8万人增加到8万人，浇筑10.5米宽以上城市道路总长近207公里，形成了"五纵五横"的城市道路框架，公共绿地面积达7.9公顷，自来水厂形成3万吨/日的日供水能力。

　　二、下步打算

　　（一）牢牢把握城市化的战略目标和价值取向。推进城市化，就是要有利于城市人口、产业的集聚，有利于树立城市和区域形象，有利于区域发展环境的改善，有利于城市和区域经济的可持续发展。城市发展的目标是，围绕建设"文化旅游生态城市"，适度超前，分步实施。2002-2005年任务是，沿荣昌路向东延伸，跨灵山江向东发展。2005年以后，城市东片基本形成框架。

　　（二）突出城市建设重点，增强城市带动能力。近期城市工作的目标和任务是"拉框架、兴中心、提品位、改旧城、活市场、聚人气"。拉框架，即以道路建设为突破口，进一步拉大城市框架。上半年要开工建设西绕城公路，下半年开工建设东绕城公路，建设荣昌路向东延伸至灵山江工程，开工建设城北客运站。兴中心，就是要确保城市中心区在2003年6月底前初具整体形象规模，初步显现城市中心区对产业要素、人口的集聚承载功能。提品位，即以拆墙透绿、游园建设、绿化改造、人行道美化为重点，使城市亮起来，绿起来，宽敞起来，使环境明显改善；建立联合执法运作机制，提高城市管理水平；积极探索社区管理体制改革，强化社区建设和管理。改旧城，就是要实施好小东门片拆迁改造。活市场，即放开规划设计市场，规范招投标市场，活跃房地产市场。聚人气，即从政策、管理体制等方面促进集聚人气，研究制订城市人口落户"零门槛"政策，将商贸、旅游、文化、园区、教育等几方面产业全部纳入城市化发展轨道，依托产业发展促进人口集聚。

　　（三）狠抓城市化工作措施的落实。一要坚定不移地继续发挥规划龙头带动作用。要在总体规划修编的基础上，委托同济大学编制城市概念性设计，做好城区路网、照明、绿化、建筑风格及电力、电信、广电的三线五个专项规划。为了加强各专项规划的衔接，在规划建设局设立城市总规划师，具体负责城市各专项规划的衔接、城市建筑设计的审核把关，活跃规划学会的活动。旅游、园区、教育、交通、水利等方面仍然要以规划先行的思路来抓好工作。 　　二要坚定不移地坚持以项目为载体。要扎实抓好城市中心区建设、小东门片旧城改造、荣昌路延伸工程等城市建设八大工程。每年都要切实抓好与广大人民群众生活密切相关的实事工程，2002年抓好拓宽整治新华巷、实施城西区域拆围透绿等八件实事，对项目建设要明确责任，狠抓落实。

　　三要坚定不移地以经营城市的手段抓好城市建设。这两年，通过土地一级市场的垄断、规划设计的引导，为我县经营城市打下了良好的基础，近期要在经营城市手段的运用上要更加有所为，要十分珍惜学校、大楼、文化设施、公园等城市公建设施对城市建设的启动作用。通过城市功能的转移，合理布局，进一步优化城市的空间，从而挖掘城市的潜在价值。与此同时，要努力构筑与经营城市相适应的国资营运管理体系。还要用经营集镇的思路抓好湖镇、溪口--灵山集镇两个中心镇的建设。

二○○二年一月