关于嘉兴城镇建设发展的调查与思考

    为了贯彻落实省委、省政府关于不失时机地推进城市化进程，率先基本实现现代化的要求，全面了解和掌握嘉兴城镇建设现状，进一步明确今后我市推进城市化的目标、措施和办法，前段时间，我和政府办公室、城建委的同志对各县（市、区）城镇建设作了一番调查研究。分别实地考察了各县（市、区）２-３个有代表性的城镇建设情况，听取了县（市、区）面上城镇建设的基本概况，并与各县（市、区）一些城镇的领导进行了座谈，听取他们在加快城镇建设方面的经验和遇到的问题，交流探讨了下一步加快城镇发展的对策措施。

    一、嘉兴城镇建设的现状和特点

    党的十一届三中全会以来，随着农村家庭联产承包经营责任制的推行和农村乡镇企业、个体经济的超常发展，农村产业结构发生了显著变化，农村经济有了长足的发展，极大地推动了全市的城镇建设和发展。到１９９８年底，全市拥有５个县（市）城，６８个建制镇，城镇建成区面积121.67平方公里，占全市总面积的3.1％；其中６８个建制镇建成区面积60.19平方公里，总人口28.8万人（含集镇非农人口）。全市非农业人口73.21万人，城市化水平达到33.2％。

    综观嘉兴城镇这几年的建设和发展，呈现出以下特点：

    １．加快城镇建设逐步成为各级领导的共识。改革开放以来，嘉兴各地经济社会呈现了良好的发展态势。各地依托良好的区位优势，大力调整农业产业结构，积极兴办各类专业市场，全面推进个私经济和乡镇企业的发展，综合经济实力显著增强。全市五县、市连续两次全部进入全国“百强县”行列。经济的发展，给城镇建设和发展注入了活力，也使城镇建设问题摆上了各级领导尤其是基层领导的重要议事日程。尤其是党的十五届三中全会提出发展城镇是我国农村发展的大战略，以及省委、省政府提出要加快推进城市化进程的号召后，各地的积极性普遍高涨，都将城镇的发展纳入主要工作内容，进行了广泛的调查研究，组织了外出考察学习，积极稳妥地开展了乡镇“撤扩并”工作，研究制订下一步的发展措施。秀洲区政府更是把城镇建设作为全区三大战略之一，纳入乡镇领导的考核内容，并于上半年召开了全区村镇建设工作会议，对全区城镇发展作了全面部署。

     ２．城镇规模不断扩大，基础设施投入明显增加。这几年来，随着经济的快速发展，城镇建设的投入也不断增加，基础设施建设步伐加快，城镇功能不断增强。秀洲区建制镇从建区时的２个发展到１０个，建成区面积和人口数量分别达到13.1平方公里和7.6万人。１９９８年全区城镇基础设施和公用设施投入达到７３６０万元，兴建了一大批道路、桥梁、市场及车站、医院等。王店镇抓住沪杭高速公路通车的机遇，积极调整镇区规划布局，老区整治与新区开发并举，１９９９年计划投入４０００万元，加大道路、桥梁等基础设施和汽车站、农贸市场等社会公用设施建设，力争实现一年一个样，三年大变样。新丰镇１９９８年投入１７９６万元，用于基础设施建设和旧区改造。嘉善西塘镇以旅游开发为抓手，大力开发保护古镇风貌，１９９８年投入１４００万元，完成了市河整治、９座桥梁改建、廊棚修缮、景点开发及绿化等五大工程，１９９９年计划完成市民广场建设、建造中心小学、修复倪天增故居、建设善江公路连接线等。

    ３．以交通干线联系为纽带的城镇体系框架逐步形成。各县（市、区）按照“大力建设县域中心，积极发展中心城镇，规范控制一般村镇，合理培育中心村庄”的思路，根据区位、交通条件和产业分工，稳妥推进行政区划调整，合理布局城镇网络，市域城镇体系框架初步形成。目前市域拥有２０万-５０万人口的中等城市１个，５万-１０万人口小城市５个，１万-２万人口建制镇１０个，0.5万-１万人口建制镇１７个，0.5万人以下４１个，形成了以中等城市为中心、小城市为骨干、中心镇为节点、一般镇为基础，沿交通主干线均态布点的城镇体系格局。据统计，全市沿沪杭铁路、沪杭高速公路、３２０国道、乍王公路、东西大道及盐湖线，分布着全市三分之二左右的城镇、近９０％的城镇人口。秀洲区在１９９８年就开始乡镇“撤扩并”工作，加大行政区划调整力度，全区乡镇数由２５个减少到１８个，王江泾、王店、新塍、新丰、余新等５个中心城镇的区域面积和人口数量分别由扩并前的197.6平方公里、13.86万人增加到407.4平方公里、25.19万人，分别占全区总面积、总人口的49.8％、50.1％。平湖市经过较长时间的酝酿，于１９９８年６月份开始将原来的１１镇９乡调整为９镇１乡。全市其他县（市、区）都在积极筹划乡镇“撤扩并”方案。

    ４．城镇管理水平不同程度地有所提高。城镇在加大基础设施建设的同时，也十分注重城镇管理工作。以创建文明卫生城镇为抓手，加强环境综合整治，因地制宜制订了有关管理制度和措施，组建卫生保洁队伍，城镇面貌有了很大改观。全市６８个城镇中，获省级卫生城镇２２个，市级卫生城镇２６个。

    二、当前城镇建设中存在的主要问题和困难

    嘉兴的城镇建设虽然经过这几年的发展，呈现了较好的发展态势。但是从省委、省政府关于加快推进城市化进程的要求，从嘉兴下一轮经济发展的需要，从目前城镇的发展趋势来看，也面临不少困难和问题。

    一是在推进城市化过程中上下缺乏有效联动。随着对推进城市化认识上的提高，各地，尤其是各乡镇对加快城镇建设和发展的规划目标之大、工作热情之高、建设投入之多是前所未有的。但是由于市域城镇体系规划尚在讨论和编制之中，县域城镇体系规划编制也刚刚开始，而各乡镇热情高涨，普遍从本地、本镇出发，扩大城镇规模，强调自身发展，但缺乏上下联动和合理有序的推进。不少县市城镇发展规划从人口到土地都被理想化地超越了可行性。同时，从规划设计到新一轮基础设施重复建设造成的资源不合理配置的现象正在出现。

    二是产业化程度不高，城市化基础脆弱。培育产业优势，发展经济，是城镇发展的物质基础条件。城市化不单纯是一个城市建设问题，而是一个国民经济发展战略问题，没有产业作支撑，发展城镇建设就是一句空话。各地在推进城市化的进程中，有一个普遍的倾向就是从老观念、老框框出发，把它看成是一个镇区如何建设的问题，单纯追求建成区范围的扩大，一味强调城镇人口的增加，忽视了如何考虑产业的规划、培育和发展，对当地产业的基础、结构、特点、布局以及发展方向等，还缺乏认真的分析和研究，将城镇建设发展仅仅理解为地域的归并和人口的拼凑。目前发展城镇建设的这种思想认识如果不扭转，那么“乡办工业在乡，村办工业在村，家庭工业在家”的农村分散、粗放的工业化格局还将继续存在，推进城市化进程在农村这一头有可能背离初衷。

    三是城镇发展“小、密、低、弱”现象依然存在，社会资源共享度低。“小”：规模小，全市现有城镇中，除了５个县（市）城人口超５万人，其余６８个建制镇平均人口４２３５人，其中１万人以下的５８个；平均非农业人口３０００人，最小的建制镇非农人口只有３００多人。平均建成区面积仅0.87平方公里。"密"：空间分布密，全市现有城镇密度为1.9个/１００Ｋｍ２，平均每５３平方公里就有１个城镇，是全省平均水平的２倍左右。镇与镇最短直线距离为1.8公里左右。过密的城镇布局，造成学校、医院、市场等公用设施重复建设，利用率低下，难以发挥规模优势。“低”：城镇建设品位低、标准低。一些城镇建设还停留在修几条路、建几幢房上，还没有提升到完善功能、提高品位上来。同时，随意更改规划的现象，也时有发生。“弱”：就是功能弱，集聚和辐射能力弱，由于目前城镇尚未形成完善的供水、供电、排污等基础设施和商业、文化、教育等服务体系，无法体现城镇的优势，削弱了对人口、产业的集聚力。 四是市区作为中心城市首位度不突出，辐射和集聚功能弱化。市区作为全市区域的经济、文化中心，从这几年的发展看，在经济实力、经济发展速度和城市规模等方面，不但与本省绍兴、湖州、金华等地市及周边苏南地区存在差距，而且相对于所属县（市），发展也比较缓慢。嘉兴市区１９９７年GDP、GDP增速、财政收入、建成区面积、城市人口分别在绍兴、湖州、金华等四个市区中列第３、４、３、２、３位。与县（市）的比较，从下面几个指标可以看出，市区相对综合实力有所下降，发展速度明显减缓；城市的地位和功能不少方面呈萎缩和退化趋势。以下是据市统计局提供的数据分析。

     （１）国内生产总值（ＧＤＰ）低于全市平均增长水平。

    （２）财政收入占全市的比重逐年下降。

    （３）社会消费品零售总额低于全市平均增长水平，比重逐年下降。

    （４）单位土地产出率（ＧＤＰ／土地面积）低于全市平均增长（１９９８年超）。

    五是现行政策体制的制约，客观上影响了城市化的推进。由于现行财政政策、户籍制度、土地政策、社会保障制度、计划生育政策等配套改革的滞后，也制约了城镇发展和城市化水平的提高。

    三、加快嘉兴城镇发展的对策措施和建设

    党的十五届三中全会指出，“加快小城镇发展是实现农村和农业现代化的大战略”。省十次党代会提出，要“把城市化作为我省经济社会新一轮发展的重要载体，争取用十年左右的时间，使全省城市化水平达到５０％”。因此，我们要顺势应时，因势利导，把城镇发展作为一项主要工作内容，加快推进城市化进程，再创嘉兴发展新优势。

    （一）抓紧全市城镇体系规划的编制，切实加强对城镇发展的宏观指导。当务之急是着重抓好以下三项工作： 一要抓紧全市城镇体系规划的编制工作。要站在全市经济发展的高度，综合考虑历史渊源、资源分布、交通状况、区位条件、产业分工、潜在优势等因素，按照“市域中心城市-县域中心城市-重点镇-一般镇-中心村”的城镇布局，科学、合理地确定全市城镇网络体系，进一步优化城镇空间布局，合理划分城镇规模等级，突出重点镇发展，明确产业功能分工，提高资源共享度。

二要切实加强对城镇发展的宏观调控和协调。要在市、县两级编制城镇体系规划的基础上，统筹安排区域性基础设施和社会服务设施的空间布局和开发时序；确定需要重点调控地区和开发管制区划；确定不同地区、不同类型城镇用地的土地控制指标和相应的引导措施，防止因政出多门、各自为政造成小城镇发展无序、混乱现象。 三要加快制订有关城镇建设的扶持政策。要在管理权限、财政税收、金融信贷、用地指标、户籍制度、建设资金、领导配备等方面向中心城镇倾斜，大力扶持中心城镇的发展。

（二）加大中心城市培育力度，增强中心城市的集聚和辐射功能。

１．扩大中心城市规划范围，拓展中心城市发展空间。按照把嘉兴建设成为上海南翼现代化港口型工贸城市的城市定位，充分考虑乍浦港的发展和接轨上海的需要，加大行政区划调整力度，扩大中心城市规划范围，增强中心城市首位度，进一步拓展中心城市发展空间。同时进一步完善市区现有的行政体制关系。

     ２．抓紧修订市区城市总体规划。按照上述思路重新研究编制嘉兴的城市总体规划以及国民经济社会发展的规划。目前则要根据市区城市发展方向、重心的调整和一些重大基础设施提前建成和开工的实际情况，重点要认真修订好市中心区详细规划和南湖名胜区详细规划。

３．加大建设投入，优化中心城市形象。以组建城投公司为契机，加快推进基础设施建设市场化步伐，努力保持城市基础设施建设的良好势头。要集中有限的政府财力，包括财政预算内外资金，积极开辟多元化的投融资渠道，广泛吸收银行信贷、社会资金、外资参与城市建设。要在前几年加快路、桥建设，缓解基础设施滞后状态的基础上，更多地注重绿地建设、广场建设、街景改建、亮化美化、建筑立面设计、环境治理等，改善城市形象。要努力挖掘嘉兴深厚的历史文化底蕴和独特的江南水乡风貌，正确处理好保护与开发的关系，进一步凸现城市个性，提升城市品位。

    （三）注重产业的规划和培育，为城镇发展提供强有力的支撑。

    经济的发展，是城建设的物质基础和动力，也是确保城镇高就业率，引导农民向城镇集中的现实选择，中心城镇首先必须是经济强镇。因此，要强化产业规划的配套。要根据全市生产力布局和城镇产业优势及功能定位，科学地制订城镇产业发展规划，以产业集聚促进城镇发展，城镇发展带动产业升级。在建设规划和产业规划的指导下，引导农村人口向城镇集中，工业企业向工业园区集中，农居向新村集中。要根据城镇的不同功能定位，因地制宜，分类引导，依托主导产业优势，壮大产业规模，增强经济实力，进一步强化城镇发展的产业支撑作用。

    （四）改善城镇建设投融资机制，多渠道筹措建设资金。

    随着城镇发展步伐的加快，建设投入将急剧增加，光靠政府资金的有限投入已严重制约城镇化步伐。因此，必须解放思想，转变观念，加快城镇建设市场化步伐，建立以政府投入为引导，集体、个人、外资投入等社会资金为主体的多元化城镇投融资体制，使城镇建设步入自我建设、自我积累、自我发展的良性循环轨道。可从以下渠道开辟城镇建设资金来源。一是金融信贷借一块。组建村镇建设开发公司，由城镇财政方面的投入资金作为公司资本金和还款付息保证，大胆吸收银行信贷资金参与城镇建设，按照“自主经营、自负盈亏、滚动发展”的原则，承担城镇建设中基础设施、公用事业、小区开发等各项任务。二是土地出让筹一块。充分发挥土地资源的资产功能，在统一规划的前提下，统一征地，分期入市，通过公开招标、拍卖土地使用权，实现土地资源的最大效益，为城镇建设提供稳定的收入来源。三是存量盘活增一块。对道路桥梁的冠名权、环卫作业权、道路建筑物的广告发布权、公厕的管理权等政府资源进行公开拍卖，加快资金回笼。四是面向社会引一块。按照“谁投资、谁建设，谁经营、谁收益”的原则，积极鼓励和支持集体、个人、外资参与基础设施和自来水、幼儿园、农贸市场等公益、公用事业建设，进一步拓宽融资渠道。五是发动群众收一块。按照“人民城镇人民建”的思路，动员城镇群众支持、参与城镇建设，在政策允许的范围内，通过适当、合法的途径，向群众筹集部分资金用于城镇建设。

    （五）致力于政策体制创新，营造有利于城镇发展的宽松外部环境。

    一是完善行政管理体制，按照“小政府、大服务”的要求，转变政府职能，提高城镇管理人员素质，强化城镇政府决策、规划、协调、服务能力。适应城镇经济社会发展的需要，建立上级政府有关部门的分支机构，实行主管部门与镇政府双重领导，以镇管理为主，扩大城镇政府管理权限。二是加快户籍制度改革。进一步放宽户籍管理限制，凡在城镇有固定住所或经营场地，并有稳定生活来源的，均可在城镇申请落户，办理城镇居民户口，鼓励农业人口向城镇集中，积极吸引高素质的外地人口，增强城镇人口集聚力。三是深化土地制度改革。完善土地使用权流转政策，鼓励离农进镇的农民将原承包的土地使用权转包给经营大户或由村集体经济组织统一转包，解决农民务工、耕种两栖现象。在县（市、区）范围内通盘考虑耕地占补平衡，用地指标适当向中心城镇倾斜。严格农民宅基地审批办法，引导农民住宅向中心村集中。从实际出发，制订鼓励农民进城以后退宅还耕的有关政策。四是加强现行财政体制改革。按照分税制的要求，对中心镇财政实行核定基数、逐年递增、超收分成或全留的政策，对有关专项收入分成要加大对镇的倾斜力度，增强城镇自我发展的能力。对有条件的中心城镇，经上级批准可设立与财政管理体制相配套的镇级金库。此外，要加快社会保障制度、计生政策等方面的改革和配套，进一步营造城镇发展的宽松外部环境。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

（本文作者系嘉兴市副市长）