海盐：塑造滨海城市特色
海盐县人民政府
一、现状和特点
改革开放以来特别是邓小平同志南巡讲话后，县委、县政府坚持发展是硬道理的思想，根据海盐实际，在加快城镇建设、强化人口和生产要素的集聚、优化资源配置、构建全县城镇体系框架和区域布局、加大旧城改造力度等方面取得了新的进展，城乡面貌呈现新变化，在推进城市化和实现现代化的各项主要指标上，分头突破，全面推进，使城市化发展工作呈现出起步较晚但发展速度较快、难度较大但发展信心不减、基础较弱但发展前景看好的特点。1998年我县城市水平为30%，低于当时全国的31%、全省的35%、全市的33.2%，两年后，即“九五”末，我县城市化水平已达到36.81%，去年底达到38%，比1998年的30%提高8个百分点，上升速度较快。其基本表现为“四个初步”：
1.城镇体系初步形成。
全县已初步形成了县城武原镇-2个中心镇(澉浦镇、沈荡镇)-5个建制镇的三级城镇体系。第五次人口普查数据表明，全县城镇常住人口为12.65万人，占总人口的32.63%，非农业人口7.58万人，城市化水平达到36.81%；县城武原镇总人口11.1万人，占全县总人口的28.6%，城镇常住人口近8万人，非农业人口5.69万人。
2.基础设施初步配套。
随着农村富余劳动力向城镇的集聚，城镇规模不断扩大，建设发展速度加快。交通道路、供电供水、通讯等基础设施建设以及城镇的文化娱乐、科教卫生等公益事业发展迅速；县城武原镇各项配套日益完备。既增强了城镇的承载能力和服务功能，又改善了投资环境。
3.产业集聚成效初步显现。
各建制镇以其相对完善的城镇功能和良好的经济发展环境，吸引了不少农村剩余劳动力从一产进入二、三产，进城农民又将大量资金投入城镇买房、建房、经商、办厂，极大地推动了城镇二、三产的发展，2000年我县城镇建成区实现工业总产值、工业增加值、三产增加值分别为81亿元、17.5亿元、9.72亿元，分别占全县工业总产值、工业增加值、三产增加值的59%、60%、69.3%，生产要素的优化配置极大地促进了生产力的发展。
4.城市形象初步树立。
以城镇规划的逐步完善扭转城镇建设的无序状态；以创建文明卫生城镇活动为载体，净化、绿化、美化、亮化城市环境，城市形象初步树立，县城武原镇初评为省级卫生城镇(1997年)、市级文明城镇(1999年)，并确定了2003年创建省级文明县城的目标。
二、近年来我县推进城市化发展的主要工作
近年来，县委、县政府认真贯彻落实上级关于推进城市化工作的指示精神，建立了推进城市化工作协调指导小组，组织开展城市化发展课题调研。在此基础上，逐步理清了发展思路，确立了城市化发展模式，出台了有关城市化发展的多项政策，着力推进全县的城市化进程。
1.抓规划明确城市化发展定位。
经过反复调研和论证，我县确定了全县城市化的发展道路、发展模式和发展目标。发展道路：双向推进，城乡一体化。即既重视县城武原镇对全县城市化的带动作用，重视县城城市功能的培育和完善，扩大县城规模，壮大经济实力，增强其对县域经济发展的极化作用，又充分重视农村地区对全县城市化发展的支撑作用，突出中心城镇建设，抓好特色镇建设，推进农业现代化、农村工业化。发展模式：由县城--中心镇--特色镇三级城镇体系构成的阶梯型发展模式。发展目标：分近、中、远三期目标。1999-2000年为近期，全县城市化水平达到35%，这一目标已提前实现；2001-2005年为中期，全县城市化水平达到44%，基本实现农业农村现代化；2006-2010年为远期，全县城市化水平达到52%，基本实现现代化。依照上述思路，我县及时制订和修编了《海盐县县域城镇体系规划》、《海盐县城市总体规划》、海盐县各建制镇总体规划和各项专业规划，并根据杭州湾跨海大桥北端桥位选址海盐境内，必将给海盐城市化发展带来崭新机遇的实际，成立专门领导班子，着手开展大桥新区规划的前期工作，努力提升我县城市化发展的速度和品位。
2.抓投入改善城市化发展条件。
以交通和市政基础设施为重点，以通讯、环卫、供电、供水、燃气、
排污、防灾设施，以及文化、教育、卫生、体育、新闻等各项社会事业设施相配套，近年来我县的城镇建设投入力度明显加大。去年我县部署实施“210”工程，更显示了县委、县政府推进城市化进程的决心。“210”工程即两个“十大实事工程”，去年已经基本完成的十大实事工程：东西大道海盐段二期工程，盐嘉公路拓宽改道工程，新桥路拓宽改造工程，县城武原镇与东西大道两个接口工程，县城15万平方米绿化工程，天宁寺地块改造工程，县城150套安居房(100套经济适用房、50套廉租房)建设工程，人民医院门诊大楼工程，向阳小学扩建一期工程，青山至杨柳山4.35公里标准海盐工程；去年还启动了十大实事工程：海滨公园建设工程，县城绮园文化区会展中心工程，城市燃气工程，城市防洪工程，城市垃圾处理工程，污水管网工程，海盐中学和武原中学迁建工程，汽车北站工程，盐湖公路拓宽工程，南北湖综合开发工程。上述工程建设投入以财政投入、社会投入等多种方式进行；工程建设投入突出以完善县城武原镇和中心镇澉浦镇的基础设施为主，加速中心城镇的功能完备。目前，除南环线接口工程正在开展工程前期准备工作外，各项工程进展正按计划进行。
3.抓经营盘活城市资产。
在近两年掀起的新一轮旧城改造建设中，我县积极探索城市这一最大的国有资产的市场化经营机制，确立了经营城市的基本理念，走出了城市改造建设的新路子。一是建立了土地储备机制和招投标供地机制，大大提升土地资产价值，为旧城改造建设实现滚动开发打下基础。二是建立了城市建设的社会化运行机制。通过制定旧城改造优惠政策，吸引社会资金，尤其是县外资金参与到旧城改造中来，短短三年的时间，已吸引县外资金6亿多元；三是成立城市建设投资公司，承担城市基础设施建设和投融资工作。
4.抓培育扶持产业壮大。
以丝绸(服装)、化纤、饲料、机械、电子为支柱的五大产业在近年来得到培育和壮大。目前，这五大支柱产业总产值占到全部工业总产值的45.54%；占比数每年以2%的速度递增。以这五大支柱产业为主，吸引了大量的农村劳动力离土离乡，往城镇集聚；以商品流通业、旅游业、交通运输业、金融保险业、房地产业和信息咨询业为重点的第三产业也得到了重视和发展。工业园区建设全面启动，三级园区建设方兴未艾。标准件工业城已开发面积500多亩，累计完成投资1.3亿多元；引进企业41家，已正常开工34家，投产16家，总投资3.3亿元。11个乡镇工业园区进区企业110家，计划总投资7.01亿元，已累计完成投资4.51亿元。计划创建的13家企业园区中10家已启动，这10家企业园区规划面积2862亩，进区意向项目26个，计划总投资5.8亿元，已在建项目18个，实际完成投资2.1亿元。园区建设带动产业培育，产业壮大带动人口集聚，成为我县城市化发展的有力推进器。
5.抓改革引导人口集聚。
一是贯彻上级有关户籍政策精神，根据本县实际，制订出台了户籍制度改革的多个政策性文件，掀起了上个世纪八十年代中后期、九十年代初期和九十年代末期的三次农民进城落户高潮。目前，我县对农民落户城镇、非县城城镇居民落户县城的政策更见开放：开展购房落户并逐步放宽购房入户条件。自1999年底我县实施购房落户政策以来，共办理购房落户800多户、1500多人。放宽夫妻、未婚子女、父母等人员的投靠条件。2000年1月以来，按照居住地登记户口和人户一致的原则，准予在城镇投靠入户600多人。
二是于2000年制订出台了吸引县外人才、投资者来海盐落户的激励政策。给予外地来盐人才优先安排经济适用户和发放住房补贴。住房补贴以5年为期，本科、中级、副高、正高职称分别补贴1万、2万、5万、10万元；县财政还安排每年100万元的人才工作专项资金用于人才生活安置津贴和补助、人才市场建设、人才奖励等，最近几年每年引进约80名外地人才，去年已引进大学专科以上学历人才近200人。
三是加大行政区划调整力度，逐步奠定我县城市化基础框架。通过前后三次乡镇行政区划调整和行政村区划调整，我县的乡镇数量从17个撤并为8个(建制镇)，行政村从189个撤并为102个。行政区划的调整，既奠定了我县城市化的基本框架，又为人口向城镇集聚起到了良好的推动和引导作用。
6.抓体制探索城市长效管理。
近年来，围绕创建文明卫生城镇活动，结合旧城改造，完善市政基础设施，净化美化环境，加大宣传力度，营造人人参与的创建氛围，成功实现省级卫生县城和市级文明县城创建达标。在此基础上，一是适时推出禁止拖拉机进城和县城内机动力禁鸣喇叭的“双禁”措施，改善城镇交通秩序，提高环境质量。二是将创建文明卫生城镇领导小组办公室从非常设机构转为常设机构，加大长效管理力度。三是进一步明确职能分工，加强检查督促，维护日常管理。
四是开通“12345”县长公开电话，以社会监督作为加强城市管理的一项工作举措。五是探索集中执法的管理机制，为城市长效管理打基础。
三、存在的主要问题和困难
1.城市化总体水平偏低，影响投资环境。
尽管我县城市化水平近年来出现了较快的提升势头，但总体上，城市化水平明显落后于工业化水平和经济发展水平。2000年我县工业化程度已达到51.2%，而城市化水平为36.81%，明显不相适应；2000年我县人均GDP为1886美元，按“世界发展模型”人均GDP为1000美元以上时城市化水平应在65.8%以上的标准衡量，城市化水平也明显滞后于经济发展水平。与周边地区如苏南地区、杭绍宁地区相比，我县(乃至嘉兴地区)城市化进展相对缓慢，城市化总体水平偏低，影响到投资环境质量的提高，一定程度上影响了招商引资和对外地高层次人才的引进工作。
2.农民思想观念、现行政策体制与城市化发展仍不相适应，人口集聚缓慢。
长期以来的农村传统生活方式和生活习惯，使大多数农民习惯于独门独院和依赖土地生活，而处在起步阶段的城市化工作也尚未形成能充分调动农民积极性的利益机制。突出表现在配套政策不到位、不完善。一是行政管理体制不顺，条块之间、条条之间协调难，影响城镇建设的效率。二是受农保指标限制和拆迁安置难的影响，各类建设受到严重制约；土地审批程序复杂，周期长，环节多；农民法制观念不强，对依法征地认识不足，补偿、安置等要求过高。三是社会保障体制不完善，农民进城落户积极性不高，客观上造成农民离乡容易离土难，“两栖”现象较为普遍，不利于人口转移和集聚。四是城市管理机制尚未形成和完善，城市管理中的一些痼疾顽症经常复发，长效管理难坚持，总体管理水平有待提高。由于政策体制不相适应，农民在进入城镇后的工作就业、生活来源、生活待遇和社会保障等诸方面均存在不少问题；另一方面，农民在农村享受的计划生育等优惠政策在城镇又不能享受。一些个私经济发达地区和集体经济实力雄厚的地区，农民生活水平高，享受集体给予的待遇好，农民更不想进城。1992年至1995年，全县共办理了4000多人的蓝印户口，现在一部分人甚至提出要退掉蓝印户口，迁回农村去。
3.产业集聚缓慢，支撑作用相对较弱。
传统支柱产业丝绸(服装)、化纤、饲料等产业由于产品档次、技术含量与周边地区趋同，竞争十分激烈。产业发展不够充分，特色和优势还不明显。创建全国最大标准件工业城还处在基础工作阶段。纵向比较，我县的支柱产业和特色产业以较快的速度在发展壮大，但从城市化发展的要求来看，目前的产业状况对推进城市化进程的支撑作用仍显得相对较弱。 4.市场化运作刚刚起步，建设资金仍显不足。
政府主导、投入为主，县内外民间资金参与度不高的城市建设
投资局面尚未得到改变，对城市各类资产的全方位盘活工作还未完全到位，经营城市的实践探索还有许多工作要做。几年来，我县在处理清费减负和合理合法收费的关系方面，更多地考虑了前者，而相对忽视了“政策也是资源”这一重要认识，在制定与城市化建设有密切关系的一些公用产品的价格政策时，一是慢，慢于上级政策出台，慢于兄弟县市和周边地区；二是即使制定了收费政策，也尽量按下限标准收费。慢的结果是当本地政策出台时，上级的宏观政策已进入调整阶段，加上收费标准往低靠，导致该收的费不能及时、足额收好。按照卢文舸副省长今年五月在全省城工作会议上提出的“要加大市政公用产品的价格改革，实行有偿使用，合理收费，实现资源的市场优化配置”的要求来衡量，我们在工作中还有不少需要改进的地方。
四、下一步我县推进城市化进程的基本思路
纵观海盐的现状，其滨海特征相当明显。全县8个镇中有4个镇属沿海镇(县城武原镇、西塘桥镇、秦山镇、澉浦镇)，4个镇的地域面积297.41平方公里，占全县总面积的58.66%；四镇人口24.16万人，占全县总人口的62.32%；国民生产总值21.82亿元，占全县的58.99%。县城武原镇紧靠海滨，地理位置得天独厚。秦山核基地背山面海而建，省级南北湖风景区因山海湖一体而名声远扬。我县在国民经济和社会发展“十五”计划中已确定把海盐建设成为杭州湾的滨海新市、浙江省的文化旅游名城、上海南翼的经济强县。
根据杭州湾跨海大桥即将兴建的新形势，以及我县海滨区几个节点的逐步形成，重新审视海盐县城市化发展的思路和方向，将我县城市化工作放在全市、全省和长江三角洲地区城市化发展战略的大背景下加以考虑。因此，我县下一步的城市化工作将把滨海特色作为我县推进城市化进程的切入点，通过建设滨海新市，全面推进我县的城市化进程。同时，基本确定了建设滨海新市的基本思路：以跨海大桥“桥头堡”建设为龙头，以县城及其临海区改造为中枢，以白塔山、核电基地、南北湖风景区为亮点，以标准海塘、老沪杭公路的更新改造为纽带，由点到线、由线及面，塑造带状的滨海新市特色。
(一)突出带状滨海新区建设
1.“桥头堡”规划建设。县政府将跨海大桥“桥头堡”规划建设工作列入重要议事日程，已成立专门班子开展前期调研工作，并将通过招标方式确定该项规划。根据其特殊的地理位置，初步设想将其建设成集新兴工业园区、生活区、观光区、港口区、交通枢纽区为一体的，功能分区明确的新兴滨海城区，并在新一轮乡镇撤并的基础上，将县城的扩展与之相衔接，逐步将其纳入县城的新区。
2.县城滨海区建设。县城临海区的改造建设是实现县城与海滨结合的前提，也是我县近期城市建设的重点。目前，海滨公园正在规划之中，该公园沿海长度2KM，规划控制总面积1.1平方公里，突出以绿化建设为主，规划公共绿地总面积30多公顷；同时挖掘本县特色的历史文化背景，适当配置相应景点，突出其文化内涵。使之建设成为居民休闲、活动、交流的集中场所。在公园建设的同时，对临海道路及海滨与县城的连接道路进行拓宽改造，对临海建筑重新进行景观设计；以塑造开放的滨海空间环境，丰富滨海区的内容与环境景观。
3.滨海景区建设。沿海自然景观是本县的一大优势。南北湖风景区目前已成为国家3A级风景区，在对其作进一步完善提高的基础上，我县下一步的沿海景观建设将着重放在白塔山的开发建设上。白塔山距海岸线2KM，其地理位置在附近区域也属得天独厚。白塔山开发建设的地理测绘与前期调研等工作已经结束，规划方案编制工作也已完成。初步设想该区域的开发重点主要集中在海滨浴场、海上观光渡假、冲浪体育休闲等旅游项目，形成海上旅游特色。同时，随着泰山核电二期、三期工程的即将建成，秦山核电基地已初具规模，将形成全国独特的爱国主义教育基地与工业旅游景区。设想在上述景区建成后，在我县沿海将形成跨海大桥、海滨公园、白塔山、核电基地、南北湖风景区等点状的滨海旅游热线。
4.滨海通道改造。我县沿海共建有近20KM的标准海塘，为强化滨海景观，必须对局部地段进行改造，在不改变其防洪功能的前提下，变不利为有利。初步设想对沿海有关节点上的防波堤进行适当改造利用，增设休闲观光设施，并配置具有本县历史文化内涵的雕刻内容，以形成滨海观光区域与活动区域，并与沿线的滨海景点在空间上保持有机的联系。同时，对沿海而建的老沪杭公路进行改造与完善，充分利用其具有一定历史年代的行道林带，对沿线环境进行整治与美化，并适当配置块状绿化、小品与休憩场所；对沿线的农业区进行引导培育，逐步建成带状的观光农来区。通过综合开发利用，使之成为我县滨海一条亮丽的绿色通道与观光纽带。
总之，通过充分利用我县沿海的各项优势与特点，逐步构成风格各异、景观不同、活动丰富、特色明显的滨海城市的整体，形成我县特色的带状滨海新区。
(二)强化规划定位。
我们将坚持科学规划适度超前、小规划服从大规划、静态内容服从动态发展的原则，加强各类规划的动态修编、深化和衔接工作。一是继续深入调研跨海大桥建设对我县城市发展的长远影响，根据这一影响对我县城市总体规划和城镇体系规划作相应调整，以适应大桥建设带来的新形势。在此基础上抓好跨海大桥北端区域的规划蓝图。通过关注省、市各级对大桥北端建设和发展的宏观思路，研究确定我县的规划定位。二是进一步理清整个滨海区域的规划思路，准确定位，细化设计，严格控制，同时详化实施方案，为滨海区域的建设打下坚实基础。三是抓紧实施新一轮乡镇撤并后各镇总体规划的调整与修编工作，突出抓好西塘桥镇总体规划的调整与修编，对该镇的规划予以准确定位，并加强县城规划与该镇规划的衔接。四是健全科学的规划控制指标体系，解决包括旧城改造在内的城市建设中的指标控制问题，向构建布局合理、功能完善、结构协调的城镇体系和做大、做强、做优、做美中心城镇的目标前进。
(三)抓住产业集聚要点。
紧紧围绕跨海大桥及滨海新区建设，进一步调整产业结构，优化产业布局，并以此吸引要素集聚。
一是拓宽农业产业发展思路。其一是随着跨海大桥的兴建与我县旅游经济的快速发展，已为逐步发展壮大地方的服务型农业打下基础。农业布局将作出相应的调整，其服务对象将主要集中在大桥建设者、流动人口与旅游者。这必将进一步扩大地方农业的辐射面。其二是大力培育特色农业园区、观光园区与田庄农业，突出滨海城市的生态型发展，并可偿试兴办旅游型农业，来充实我县的旅游产业。其三是加速开发海洋资源，在制订海洋资源利用规划的基础上，发展海水养殖业与特种海产品养殖等。
二是扶植壮大特色工业产业。根据“建小区、扶大户、创特色、上档次”的发展思路，以跨海大桥北岸工业园区为依托，加快招商引资力度，扶持发展高新技术产业，使之形成特色的新兴工业园区；同时充分利用其特殊的交通条件，大力发挥其物流、中转功能，建成杭州湾的仓储基地。根据海盐经济开发区的现有基础，努力把海盐标准件工业城建成中国最大的标准件生产加工、研究开发、销售和出口基地。结合乡镇工业园区建设，进一步发展壮大灯泡、汽配、千斤顶、小家电、服装、玩具、毛纺等区域性块状特色经济。
三是发展旅游产业。充分挖掘我县独特的自然景观资源与人文景观资源，加快绮园文化区、天宁寺商游区、滨海游览区、白塔山海岛的开发建设步伐，继续办好“南北湖旅游节”，提升南北湖风景区的旅游品位。同时积极利用地方优势，打响“三毛”、“张元济”、“滚灯”、“海盐腔”等人文品牌。坚持以江南山水、滨海风光、核电基地、历史文化为依托，逐步形成具有本县特色的、蕴含丰富文化内涵的旅游产业，以拉动内需，促进第三产业发展，优化经济结构，成为我县经济工作的一个重要组成部分。
(四)解决几个工作难题。
一是资金筹措问题。资金不足问题是城市化建设的首要难题。我们将在现有基础上，做深经营城市这篇文章，盘活更多的城市资产，为城市建设创造良性循环的条件。通过对城市基础设施的向外辐射，促使城市边缘地块的快速增值，为城市开发自求平衡、力求盈余创造条件。我们已初步设想在海滨公园建设上，通过建立联动开发机制，实施以地生财战略，以公园促周边土地的开发，以周边土地的开发加速公园的建设，形成良性建设机制。在跨海大桥“桥头堡”园区建设上，我们也正在与国际国内的大财团谈判，准备采用土地的二级开发形式，来加快资金运转效率，加速“桥头堡”新区的形成。同时我们将探索尝试政府性资金帐户的动态管理，调动金融机构为海盐城市化建设进行投入的积极性和主动性，引导更多的银行资金投入到城市化建设进程中来。
二是跨海大桥北岸的建设管理问题。跨海大桥的建设将涉及10多万平方米农户的拆迁，正确处理好私人建房与综合开发的关系至关重要。我们将对跨海大桥北岸的行政村区划进行重新调整，并从该区域长远发展的高度出发，给这部分农民以妥善的安置。跨海大桥建设周期长达五、六年时间，北岸新区的形成需要更长的时间，在此期间，规划控制是重要前提。我们将充分协调好各方面的关系，严格控制基础设施项目建设，强化规划引导工作，正确处理好近期建设与远期发展的关系。
三是“城中村”与建章建筑问题。通过对县城规划区内相关问题的调查摸底，对兄弟县市的参观学习和交流探讨，初步拟订了县城规划区内私房建设方案与“拆建”方案。下一步将落实牵头部门，分别制定撤村建居、社会保障、土地置换等政策，落实“拆违”责任，强化执法力度，以从根本上解决“城中村”与违章建筑等老大难问题。从而为城市建设留出一定的空间，改善城市面貌，提高城市品位。
四是城市管理问题。积极探索滨海区管理体制，包括规划建设、行政管理、行业管理等等。同时积极尝试城市综合管理与联合执法的工作举措及其他行之有效的管理方式和方法，强化县城的综合管理工作。