|
德清县城市化现状、制约因素及主要对策建议 城市化是县域经济新一轮发展的重要载体，也是我县力争提前基本实现现代化的着力点和落脚点，如何遵循经济发展的客观规律，顺应城市化过程的内在要求，不失时机地推进城市化进，是我县当前经济和社会发展中一个十分重要的课题。 一、我县城市化现状分布 城市化过程主要包括三方面的要素，一是产业的非农化，二是人口和生产要素的集聚，三是基础和社会事业设施不断完善，据此，我们从上述三方分析： (一)产业的非农化 改革开放以来，我县的产业非农化进程较快。1978年我县一、二、三产比重为55∶31∶14，2000年一、二、三产比重为13.5∶59∶27.5，一产比重从1978年的55%降到13.5%，二、三产业比重则从46%上升到86.5%。与此同时，从业人员结构出发生了很大变化。据统计2000年底我县全部就业人员为23.77万人，就业结构为46.4∶32.2∶21.3，非农从业人员已占劳动力总量的53.5%。 (二)人口与生产要素的集聚 1.人员集聚。由于城镇工业和第三产业的发展，建制审批条件放宽及户口政策改革促使了城镇人口的增加。1983年全县仅3个建制镇，非农业人口3.61万人，至2000年底全县已有15个镇，非农人口11.05万人，加上外来人口和县内农民到城镇从事二、三产业人数，我县城市化水平约为36.5%左右。 2.生产要素集聚。生产要素主要是劳动力和资金，由于劳动力和资金向城镇特别是重点城镇集聚的资料难以取得，为此搜集了工业分布和主要市场的分布情况资料，以说明要素集聚情况。 (1)工业分布情况： 据统计局提供资料，2000年全县149家国有及年销售收入500万元以上的企业中有94家分布在新市、城关和武康，占全县的63%，其中新市35家、城关31家、武康28家；全县2000年现行价工业产值161.31亿元，打破所有制按区域分，武康、新市、城关等五个乡镇占全县产值比重为66.6%，其余乡镇均在5亿元以下，多数为3亿上下，个别小的乡镇不足1亿元。在上述五个工业产值较高的乡镇中，较大的工业企业是集聚在城镇或工业区内的。 (2)主要市场分布情况： 据工商局提供2000年市场情况资料，全县年成交额超过亿元的市场有5个，其中新市摩托车市场达1亿元，新市仙潭市场达1.95亿元，武康浙北毛竹市场达1.63亿元，武康菜市场达1亿元，城关长桥农贸市场达1.1亿元。根据2000年1-6月资料分析，新市摩托车市场成交额已有较大幅度增长。由此可见，县内较大的市场，主要集聚在新市、武康、城关，其中新市市场成效额较高，具有比较明显的商贸优势。 “九五”计划实施以来，我县基础设施在交通、通讯、电力等方面取得重大进展。交通方面，104国道、09省道、德新公路县道，加上正在实施的杭宁高速公路德清段，已呈现“夫”字型公路主骨架。且全部完成了乡镇公路黑色化；水运以京杭运河、杭湖锡线和东苕溪呈“川”字型水运主通道；宣杭铁路贯穿县境。通讯方面全县有程控电话容量11万门，电话普及率达到每百人30部；供电方面，现有22万伏变电所4座、11万伏变电所变电所3座、3.5万伏变电所12座。前几年经常出现的交通、通讯、电力瓶颈制约已完全消除，并正在进一步完善和提高。 综合分析上述情况，我们感到德清城市化建设现状中主要有三个明显特征：一是产业的非农化进程较快，但布局还比较分散。这是我县以发展乡镇企业为主的工业化进程的必然结果，尽管武康、城关、新市三大镇和钟管、洛舍两个重点镇工业集中较多，但主要是自身的发展和区域调整所致，真正打破行政区域界限，向城镇特别是县城集中的还比较少。从而制约了城市化水平的提高，特别是第三产业的发展。1998年我县三产占国内生产总值比重为27.7%，低于全省和全市平均水平。二是非农人口增加加快，但由于我县历史形成的三大镇体制和县治搬迁等原因，主要非农人口比较平均地分布在三大镇，作为县城所在地武康镇非农人口仅4万左右，加上外来务工经商暂住人口在内地也不足5万，从而制约了县城中心城市功能的发挥和第三产业的发展。三是全县基础设施和新县城建设明显加快，但缺少明确完善的城镇体系规划加以指导。近年来虽然城镇建设和社会发展设施布局已明显向县城倾斜，并开始推进小城镇综合改革试点，但全县其它各建制镇多数处于规模小、人口少、基础设施薄弱而各自建设和发展的积极性却比较高的状态，但客观上又不允许各建制镇齐头并进，因此急需按照推进城市化的思想，修改完善城镇体系规划。 二、当前推进城市化的主要制约因素分析 我县的产业非农化进程已有较快的进展，按照国际经验，人均GDP达1000美元以上，其城市化水平应达45%左右，而我县2000年的指标是，前者远远超过，后者远远不足，说明城市化已落后于产业非农化进程，也说明原有分散布局的工业发展模式已制约了城市化的进程。因此，当前推进城市化进程主要是加快要素集聚(或二、三产集聚)、人口集聚和县城及重点城镇的基础设施建设，调整中，我们感到在加快要素集聚、人口集聚和基础设施建设中存在着三方的制约因素。 (一)体制制约。1.现行的行政管理体制。由于长期以来我县以乡镇集体企业发展为主体，各乡镇、村均已成为经济投入和管理的主体，在当时“离土不离乡”的思想指导下，千方百计在本镇本村办企业，以增加本镇村的收入，促进当地基础设施建设和社会事业发展。近几年虽经企业改革，弱化了企业的行政属性，但各乡镇、村仍不希望把企业办到外面去，从而不同程度地影响着生产要素的流动和集聚。2.“分灶吃饭”的财政体制。当前实行的是第二轮分税制的财政体制格局，县对乡镇是确定基数、规定年递增比例、基数内包支出、基数外超收分成。分税制调动了各乡镇发展经济、增加税源的积极性，但也制约了企业向中心城镇集聚。3.普遍激励的考核体制。现行的各级考核体制是激励各级发展得越快越好，主要考核各级的税利、产值及各项建设和社会发展指标完成情况，并直接与乡镇、村领导的奖励和政绩挂钩。从调动各地积极性、加快各地发展方面起到了积极作用，但也强化了企业的镇村行政属性，制约了生产要素的流动。 (二)政策制约。1.户籍政策。我国实行的是严格的城乡分割的户籍政策，我县每年大约有1000人的计划指标，用于按政策解决各类人员的农转非和实施对待特殊贡献人员的奖励。前几年通过推行蓝皮户口，解决土地征用等农转非人员户口约1.5万人，1998年推进小城镇改革试点，解决了1.6万人农转非(其中新市5102人，钟管5179人，城关5641人)。这些政策的推行，加快了城镇人口集聚，筹集了部分城镇建设资金，缓解了农转非压力。1999年县政府又出台了鼓励外来投资和购买商品房的农转非政策(外来投资每30万元、征用土地1亩以上解决1人，购买商品房75平方米解决3人，从每年计划指标中安排)，使户籍政策制约明显缓解，但农转非毕竟还有条件制约因素，非本镇户口九年制义务教育还要收费等，离现在小城镇综合试点改革中提出的要按居住地划分、以职业划分城镇户口和农村户口的设想还有差距。2.计划生育政策制约。计划生育政策规定，在城镇一对夫妇只能生一个孩子，在农村则相应较宽，客观上影响了对部分想生二个孩子的人农转非的积极性。3.农村土地承包三十年不变政策。城市化的一个重要内容是集聚，除了向中心城镇集聚，也包括建立设施较完善的中心村，鼓励农民向中心村集聚，由于土地承包权三十年不变，带来集聚中土地调节困难的状况。 (三)要素制约。1.土地制约。由于新土地法的实施，建设用地指标严格控制，制约了城镇建设和工业集聚的步伐。特别是武康作为新县城，原镇区范围小，很多必要的基础设施、社会发展建设项目急需上马，工业要素集聚的矛盾更突出。2.资金制约。城镇建设很多是公益事业，难以吸引社会化投资，加之武康目前人气不旺，可以吸引社会化投资的项目，社会来投资的积极性也不高，其它城镇建设则面临着更为严重的资金制约。3.人才制约。推进城市化，需要有较高的起点，需要精心规划、设计、建设和管理，目前县内中高级人才不多，实力不强，乡镇更为缺少，力量十分薄弱。 德清的城市化进程，必须充分考虑需要与可能、必要性与现实性，既要看到并服从全省的宏观布局要求，又要看到县内原有的城镇体系格局，立足县情，以积极推进产业现代化、产业集聚和体制创新为依托和突破口，合理安排县域城镇体系布局，走具有德清特色的城市化道路。 (一)科学规划，合理布局，完善县域城镇体系规划 浙江省城镇体系规划已经国务院批准，其发展战略可表达为“三中为重，协调发展”的思路，“三中”即中心城市、中等城市、中心城镇，协调发展即强化中心城镇、积极发展中等城市、择优培育小城市和中心城镇。从全省的宏观要求看，县一级主要是择优培育小城市和中心城镇。结合我县实际，我县县域城镇体系应形成中心城市—重点中心城镇—一般乡镇—中心村四级镇村体系格局，但重点也是“三中”(中心城市、中心城镇、中心村)，通过“中心”带动一般，带动全县区域经济的发展。从现有的人口、产业集聚、区域位置条件分析，德清今后有条件形成中心城市的只能是一个，即县城武康镇。城关镇由于离武康距离较近，难以形成独立的中心城镇，可由武康和城关二个片区按一城二区模式组合成一个城市，并在功能分工上配套衔接。新市镇从现有规模、区位优势、产业集聚特别是商贸特色等方面具有明显优势，可作为县级次中心或中心城镇加以重点培育；钟管作为省小城镇综合改革试点镇，已迈出了城镇规划建设的步伐，且具有生物化工企业群为依托的突出优势。洛舍镇具有工业重点镇的优势，且已通过区域调整并入了原龙山乡，但由于上述两镇自身人口规模较小，区位优势和集聚作用不明显。按照国内小城镇研究资料，一个城镇人口至少达3万人左右，才可以比较经济合理地配套基本的基础设施和公共服务系统。因此，钟管、洛舍可用为重点特色乡镇加以培育。其它乡镇作为一般城镇，鼓励其自我完善集镇功能，合理确定基础设施建设规模，不搞“小而全”，形成自身特色，与中心城市、中心城镇接轨，重点建设好中心村。中心村建设，县建设局已进入规划编制，可先确定几个试点村，以点带面，逐步推进。一旦县域体系规划修编完成并经批准，全县上下必须统一思想，明确各自职责和分工，认真予以组织实施。 (二)研究政策，采取措施，加快工业企业集聚 产业集聚是城市化进程的重要依托。从我县来说，当前主要是加快工业集聚。我县已出台鼓励工业企业集聚的政策，主要内容包括： 1.继续深化乡镇企业改革，促进乡镇企业向中心城市、中心(重点)城镇集中。通过改革，明晰企业产权关系，弱化乡镇企业的社区属性，并鼓励企业以优势企业和名牌产品为龙头，以资本为纽带，通过联合、兼并、收购、股份合作等形式，实行跨地区、跨行业的资产重组，带动乡镇企业向城镇集中。 2.制定有利于产业集聚并兼顾原乡镇利益的财政政策。国家的财政税收政策不能改变，但对乡镇中企业向中心城镇集聚的迁移企业、新办企业应在财政收入上划一部分给原乡镇，第一年可以使原乡镇占比多一些，以后可逐年减少到一定比例；对偏僻乡镇和发展经济条件确实较差的，今后应实行转移支付，以确保这些乡镇的必要支出和正常运转。 3.因地制宜制定考核办法。改变对乡镇“一刀切”的考核办法。除党委、政府职能的共性指标外，经济和社会发展个性指标应根据乡镇不同情况而定。有的指标不是该乡镇的重点，若强化了考核反而造成布局分散和重复建设、影响资源合理配置和城市化进程时，就不作考核。 4.优化土地资源布局。对建设用地指标，应重点放在中心城市以及中心(重点)城镇的重点项目中，严格控制重点项目的分散布局，同时允许迁入城镇的企业将原厂房土地复耕后，转换为城镇工业小区建设用地指标，以创造条件鼓励集聚。 6.降低企业向城镇集聚的成本。莫干山经济开发区和私营工业城有关引进企业的优惠政策，同样适用于县内企业的集聚，应该说我县鼓励企业集聚的优惠政策已为数不少。但企业向城镇集聚，毕竟需要增加成本，还有不少实际操作性的困难，因此，应适当降低企业集聚中的各种费用，并主动搞好服务。 7.注重引进采用先进技术的劳动密集型企业。为加快工业化和城市化进程，必须注重引进和发展劳动密集型企业，当然，面临着国内外日趋激烈的市场竞争，劳动密集型企业要广泛采用先进适用技术进行改造，实现产业升级，以廉价劳动力加先进技术创造企业竞争的现实优势。我县处于杭州、上海两个大城市之间，是杭州城市经济圈的扩张区域范围。因此，除继续大力培育发展高新技术企业外，应主动接受杭州、上海等大城市的辐射，努力成为大城市的生产基地、产品专业协作配套生产基地或接受部分产业梯度转移的基地，以引进和集聚一批采用先进的劳动密集型企业，我们认为这可能是我县在推进工业化和城市化中的现实选择。 城镇建设需要大量资金，因此，需要建立一个多元化投融资体制。 1.改进城建方式。改变小城镇传统的自发、分散建设方式，实行“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的集中统一建设方式，根据外地经验和我县实践，中心城市、中心(重点)城镇拟成立城镇建设开发公司，以加强城镇综合开发，筹集和融通城镇建设资金。同时，乡镇政府在开发建设中，特别要注重坚持“以地建城”的筹资策略，强化城镇国有土地使用权出让、转让的统一管理，确保土地使用权出让收益主要用于城市基础设施建设。 2.鼓励社会资本、私人资本和外资参与城镇基础设施、公共设施、公益设施的投资和经营。逐步引导有条件的基础设施、公共事业、公益事业项目由公益型向公益型与经营开发型并举，以经营开发为主发展。我县的公路建设已经走出了成功的路子，下一步在其它领域也要积极探索。 3.实施重点支持政策，加大政策对公共设施投资力度。县政府在县级财力比较困难的情况下，已加大了对城镇基础设施、公共设施的投入力度。这些资金主要集中于建设中心城市，及对中心(重点)城镇的项目给予适当支持，同时继续按小城镇建设综合改革试点政策支持试点小城镇、重点小城镇建设。对中心(重点)城镇加大土地出让金收入和市政基础设施配套费的返回力度。帮助做好中心村规划、指导和协调，并在资金上给予必要的支持。 (四)用好增量，盘活存量，确保重点项目建设用地 当前，建设用地指标十分紧张，且审批项目手续繁、价格高、时间长。为确保重点项目的建设用地，应采取以下对策措施： 1.始终贯彻合理用地、节约用地的原则。要严格执行土地用途管理制度，限制新增建设占用耕地。城镇规划区内建设用地要大力推行土地使用权出让、租赁等有偿使用方法，城镇规划区内的集体经济组织可以集体土地使用权作为条件办联营企业和中外合资企业，以充分发挥土地资源的效益。 2.加大改田造地力度。以此争取土地置换指标，并按“谁使用谁承担”的原则对提供土地指标的乡镇给予经济补偿，置换指标由县统筹安排，主要用于中心城市、中心(重点)城镇的重点项目建设。 3.建设用地置换机制。鼓励中心城市、中心(重点)城镇将人口、企业的集聚与城乡土地的置换结合起来，允许进镇落户乡镇企业将原厂房占用地复垦后新增的有效耕地面积，按一定的比例置换镇工业建设用地。因实施村镇建设规划需要，不同集体经济组织之间可进行交换，并依法签订交换合同和进行土地变更登记。 4.积极争取把有条件的项目列入省以上重点项目。当前在污染治理、城镇道路建设、水利防洪工程、公路、特色工业园区、重点学校等方面的大项目均有可能争取列入省级以上重点项目，为此要积极做好项目的前期工作，及时向上级沟通汇报，以积极争取项目的落实。 |
||